澳洲政府绩效考评给我们的启迪
-----全国政府采购论文评析（二）

来源于：http://www.liaohai.com.cn
北京市辽海律师事务所

澳大利亚是一个法治威严、经济发达、高度民主、高度文明的国家。在澳洲，不论是政府机关还是议会大厦，人们可以自由进出，可以到市政大厅找市长攀谈，也可以去议会大厅聆听议员辩论。国家的所有公共产品和公共服务都必须公开接受社会公众的监督和评价，政府的投入与产出效益必须接受选民的公开考评，公共机构的支出及其绩效必须接受公开监督，政府的可信度是建立在健全而透明的公共支出绩效评估基础之上的。公共财政绩效考评制度最初源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，自从上个世纪80年代风靡于西方国家以来，一直受到世界上许多国家的瞩目。
政府采购制度作为公共财政的组成部分，在我国推行以来，大家每年都能够看到国家财政部对外公布的政府采购支出和节省的数字。这些节支数据是怎么得出来的？是否全面反映我国公共财政支出的总体情况？节支的数据是依据什么标准和程序获得的？这些数据的真实性和合法性谁来监督和评价？数据能否体现我国公共财政的效益和效率？对于这一连串的问号，我们所有的纳税人几乎一无所知。看了《借鉴澳洲绩效考评理论及实践推动我国政府采购事业》（以下简称《借鉴》）一文，笔者一方面深深感叹澳大利亚联邦政府公共财政的公开透明及其监督体系，另一方面对这个国家政府绩效评估模式及其发展历程有了基本的了解，并从中获得了启迪。
一、绩效考评制度必须要有明确的监督主体
任何有效的监督制度都必须要有明确的监考官。绩效考评作为一种监督制度首先需要有确定、具体的监督主体，即谁来实施监督。我国的政府采购只占国家财政支出的一小部分，不论是政府采购还是公共财政，我国都缺乏系统的绩效考评制度，没有明确的内外主考官。《借鉴》一文非常清晰、翔实地向我们介绍了澳洲绩效考评制度中的两类监督主体：一是政府内部的评估主体，一是外部评估机构。前者包括三类，即内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会；后者也包括三类，即国会参众两院的“财政委员会”、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。在前述监督主体中，每一评估责任主体应该负有什么样的义务、承担什么样的评估对象、通过什么样的评估方式、具体评估什么样的内容、评估结果有什么样的不同法律效力等方面的内容，《借鉴》一文的作者分别向大家作了全面介绍。从中我们可以看到，作者几个月的考察，学有所成，学有所思，且与大家共同分享其成果。我们知道，澳洲国会的参众两院完全不同于我国的人大及其常委会，前者是名副其实的互相监督、相互制约的关系，真正对选民负责；后者则完全是流于形式，且常委会只是人大的执行机构。前者对于公共财政的监督有明确具体的权力、程序、规则，而后者对于财政的监督只是履行一下形式，走走过场。看了作者所介绍的监督主体，笔者认为，澳洲政府绩效评估体系是比较成熟、完整的，且已经走向法制化轨道，值得我国立法机关借鉴和深思。
二、绩效考评制度必须明确考评的主要方法
政府采购花的是纳税人的钱，在什么地方花钱，是否应该花？达到了什么效果？纳税人最终得到了什么？以什么标准来衡量政府采购支出的效果？《借鉴》）一文分别向我们介绍了澳洲绩效考评的原则及指标、考评原则的最新进展、评估指标等，以及澳洲根据考评的对象和方式的不同所进行的三类别考评。在介绍这些专业知识的同时，作者对其内涵分别进行了阐述。有些内容我们过去也在媒体上看到过，有些则是第一次认识。在介绍著名的“3E”评价法时，作者对为什么有第4个“E”的情况也进行了分析。“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，是美国会计总署20世纪60年代提出来的，他们率先对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效益性并重的审计，渐渐地形成了“3E”评价法，后来为许多国家所效仿。作者介绍的第4个“E”，即公平性原则（Equity），这一原则关注“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。由于政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突，“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足，因此后来又加入了“公平”指标，发展成为“4E”。从澳洲政府投入产出（数量）、质量以及结果（实际效果）三大类评估指标，我们知道了公共财政中的“质”和“量”，前者是通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，人们从中能得到什么好处；后者是指公共财政支出的效率如何。
三、绩效考评制度必须在法定程序下运行
作为一种监督制度的绩效考评必须遵循一定的程序规则运行，即规定考评主体从事考评监督行为的顺序、方式和手续的规则，这是实施有效、有序监督的重要环节，是监督走向法治化的必然要求，是绩效考评制度得以实现的前提，也是制约权力、防止权力滥用的要求。为此，《借鉴》一文的作者向我们介绍了澳洲实施绩效考评制度的四道程序：其一是评估的准备阶段。这一阶段，首先进行项目的逻辑性分析。继而加强评估工作的管理和控制。其二是起草评估报告，这又分成四个具体步骤。其三是对绩效考评的回顾。其四是对“评估发现”的使用。其目的是为决策服务，改进现有项目的管理，增强项目管理者的责任感。作者介绍的前述程序中，给笔者留下深刻印象的是评估报告的对外公布。作者说，发布评估报告的重要意义在于：一是有助于敦促政府部门或有关机构在决策时按规定的程序进行；二是增强项目管理者的责任感；三是让公众了解项目情况。评估报告将刊登在一定刊物上。
四、我国政府采购亟待建立绩效评估制度
《借鉴》一文全面分析介绍澳洲的绩效评估后，对我国公共财政尤其是政府采购制度在实践中所存在的系列问题，特别是当前制度所普遍存在的一些难点问题，作者不厌其烦、逐一地进行了剖析和解说。在此基础上，比较并参照澳洲政府的绩效评估制度，作者提出了规划我国政府采购绩效考评框架的构想，并提出了如下具体思路：一是制定明确合理的政府采购绩效总体目标；二是明确考评主体；三是建立科学规范的绩效考评指标体系；四是对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价；五是运用考评结果提高政府采购预算编制和管理水平，提升政府采购的经济性、有效性和效果性。对于每一具体思路，作者分别阐述、论证了自己的构想及其理由，并亟待我国建立健全政府采购绩效评估制度。虽然作者的构想和理由还存在着一定的缺陷，但笔者认为，《借鉴》一文对于我国财政部门正在开展的政府采购绩效评估的理论研究会有相当大的借鉴意义。笔者需要提出的是，我国只有在统一公共采购法律制度、理顺分散采购与集中采购的组织模式后，政府采购绩效考评制度才能够真正的在我国建立，与论文作者一样，我们期待这一天。


点评作者：谷辽海
2006年6月20日于北京寓所



浙江省国有资产监督管理委员会


关于印发浙江省省属国有企业投资监督管理暂行办法的通知

浙国资发〔2010〕6号


各省属企业、委直属各单位：

　　《浙江省省属国有企业投资监督管理暂行办法》已经委主任办公会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　附件：浙江省省属国有企业投资监督管理暂行办法


二○一○年七月二十日






浙江省省属国有企业投资监督管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为依法履行出资人职责，加强省属国有企业投资管理，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法所称的投资，是指企业境内外股权投资(含新设子公司、收购兼并、合资合作、对已投资项目追加投入等)以及企业固定资产投资（含购置土地房屋、基本建设、技术改造等）、金融投资（含证券投资、外汇投资、委托理财、金融衍生业务等）等。
第三条 本办法所称省属国有企业，是指浙江省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司（以下简称省属企业本级）及其各级全资、控股或其他拥有实际控制权的企业（以下简称省属企业所属企业）。
第四条 省属国有企业投资活动应当遵循以下原则：
（一）投资活动应符合国家和全省经济发展规划、产业、土地、环保等有关政策法规；
（二）投资活动应符合省国有资本布局结构调整方向、企业发展规划和主业发展需要；
（三）投资活动应符合省属国有企业投资决策程序和管理制度；
（四）投资规模应与企业资产经营规模、资产负债水平和实际筹资能力相适应；
（五）由新投资形成的全资、控股（含拥有实际控制权）的企业层级，连同省属企业本级，原则上总数不超过三级；
（六）凡列入省重点建设的项目，按照《浙江省重点建设项目管理办法》（浙江省政府令第136号）有关规定执行。
第五条 省国资委依法对省属国有企业的投资活动履行出资人职责，进行监督管理，其主要职责是：
（一）组织研究国有资本投资导向，指导企业建立健全投资决策程序和管理制度，审核批准企业投资管理制度；
（二）督促企业制定、组织实施年度投资计划，建立省属国有企业投资报告、备案、核准制度；
（三）组织开展投资效益分析评价活动，对重大投资项目组织实施稽查、审计、后评估等动态监督管理，对企业重大投资损失进行稽查，提出有关处理意见；
（四）法律、法规规定的其他出资人职责。
第六条 省属企业本级是省属国有企业投资的管理主体，其主要职责是：
（一）按照国家有关法律、法规开展投资活动；
（二）制订投资管理制度，报经省国资委批准后组织实施；
（三）负责投资项目的可行性研究、投资决策、风险控制、投资评价等；
（四）向省国资委报送投资备案和需核准项目的报告；
（五）向省国资委报送年度投资计划和年度投资统计分析报告。
第二章 投资管理制度
第七条 省属国有企业必须建立和完善投资管理制度，投资管理制度应包括但不限于下列内容：
（一）明确董事会投资决策管理规则、权限和决策程序；
（二）明确投资管理日常工作机构的管理职责；
（三）投资活动所遵循的基本原则和相应的资产负债率、各类投资收益率等内部控制管理指标；
（四）严格控制非主业投资的原则、措施和控制指标；
（五）项目可行性研究和论证工作的管理；
（六）固定资产投资项目组织实施中的招投标管理、工程建设监督管理体系与实施过程的管理；
（七）对外股权投资和金融投资项目的实施与管理；
（八）重大投资项目审计和后评价工作体系建设与实施的管理；
（九）投资风险管理，重点是法律、财务方面的风险防范与重大投资活动可能出现问题的处理预案；
（十）责任追究制度。
第八条 省属国有企业投资活动必须履行的决策程序是：
（一）由负责投资管理的机构在科学论证的基础上提出投资初步方案，由省属企业本级总经理负责召集经营班子会议研究并提出投资方案；
（二）投资方案由省属企业本级董事会讨论决定，其中固定资产投资在一定限额内可授权省属企业所属企业董事会决定；董事会对投资决定做出决议，董事应当明确表态同意或不同意，并在决议上签名；
（三）省属国有企业投资方案在执行过程中涉及投资额、资金来源及构成需要调整，投资对象股权结构发生变化，投资合作方违约，因不可控因素造成投资风险剧增或已存在较大潜在损失等重大变化，需要调整或终止投资方案的必须经省属企业本级董事会讨论决定；
（四）产权多元化的省属企业所属企业，由各级产权代表按照公司章程的有关规定，负责贯彻执行省属企业本级董事会的投资决策决定；
（五）省属企业本级董事会应当定期听取、分析、检查全部投资项目执行情况。
第三章 投资风险防控
第九条 省属国有企业应当将投资风险的防控纳入企业全面风险管理体系中，要从公司治理、组织结构、内部控制系统、信息管理、企业文化等各方面，建立健全有利于风险识别、风险控制、风险化解的风险管理体系。
第十条 省属国有企业应当加强金融投资管理，审慎开展金融投资业务，完善和规范内部决策程序和控制体系，严密控制金融投资风险。
（一）严格规范金融投资资金来源，不得融资进行金融投资，不得挪用专项资金进行金融投资，不得违反法律法规进行金融投资；
（二）企业的金融投资规模和比例应当与自身的权益和财务状况相匹配。不得影响主业正常业务所需资金，资产负债率高、经营亏损、现金流紧张的企业不得进行金融投资；
（三）企业开展金融衍生业务（包括期货、期权、远期、掉期及其他组合产品等），应严守套期保值原则，不得开展投机性质的金融衍生业务；
（四）企业开展金融衍生业务，要对选择的金融衍生工具、确定的套期保值额度、交易品种、止损限额以及不同级别人员的业务权限等内容进行认真审核，并指定专门部门具体负责操作。
第十一条 省属国有企业应当加强对境外投资活动的管理和规范。企业应当在科学论证的基础上，客观评估自身条件、能力和东道国（地区）投资环境，稳妥开展境外投资。
第四章 投资计划管理
第十二条 省属国有企业应当制定年度投资计划，并填写《省属企业年度投资计划表》（见附件1）。年度投资计划的主要内容应包括但不限于：
（一）年度投资规模、资金来源与构成；
（二）投资产业比重结构、投资区域分布、年度投资进度安排；
（三）投资项目基本情况(包括项目内容、投资额、资金构成、投资预期收益、实施年限、投资风险等)。
第十三条 省国资委对省属国有企业年度投资计划实行备案管理，省属企业本级应于每年2月底前将年度投资计划报省国资委，其中上市公司遵守证券监督管理的相关规定。
第五章 投资项目管理
第十四条 发生下列情形的，省属国有企业应在省属企业本级董事会正式讨论决定后（一般不超过10个工作日）报送省国资委核准（国有控股上市公司按有关规定执行）：
（一）以下由省属企业本级直接投资的非主业投资项目：
1、上一年度净资产在80亿元以上的省属企业，投资额超过5000万元的投资项目；
2、上一年度净资产在30亿元以上、80亿元以下的省属企业，投资额超过3000万元的投资项目；
3、上一年度净资产在30亿元以下的省属企业，投资额超过1000万元的投资项目。
（二）境外非主业投资项目（包括设立办事机构）。
省国资委自收到报告后20个工作日内，对企业投资项目出具核准或不予核准的书面意见。如遇项目论证、材料补充等特殊情况，审核期限可适当延期。
第十五条 省属国有企业发生下列情形的，应在省属企业本级董事会正式讨论决定后或事项发生后（一般不超过10个工作日）及时向省国资委报送备案（国有控股上市公司按有关规定执行）：
（一）境内主业股权投资项目；
（二）境内投资额超过5000万元的主业固定资产投资项目；
（三）境外主业投资项目（包括设立办事机构）；
（四）属于主业范围的金融投资项目；
（五）由省属企业自行审批的各类非主业投资项目；
（六）由省属企业自行决策与审批但没有列入年初投资计划的追加投资项目；
（七）已经实施的投资项目中投资额、资金来源及构成进行重大调整的投资项目；
（八）已经实施的投资项目中投资对象股权结构发生重大变化、导致企业控制权转移的投资项目；
（九）需报告的其他投资项目事项。
省国资委对实行备案管理的企业投资项目，除对存在问题的进行提示外，一般不再回复。自收到备案的投资项目材料20个工作日内未予回复的视为备案通过。
第十六条　省属企业受让上市公司股份、参与上市公司重组等投资行为，应当按照国务院国资委、中国证监会及交易所的有关规定报送省国资委核准或备案。
第十七条 报省国资委核准和备案的投资项目，省属企业本级应以正式文件形式上报省国资委，报送的文件主要包括：
（一）投资申请和项目可行性研究报告；
（二）决定投资的程序性文件，包括职能部门意见、专业委员会意见、省属企业本级董事会决议或被授权省属企业所属企业董事会决议等；
（三）资金来源及企业资产负债情况；
（四）根据需要进行咨询评估、专家论证的结论；
（五）其它需报送的有关材料。
第六章 投资统计分析报告管理
第十八条 省属国有企业应根据年度投资计划执行情况编制年度投资统计分析报告，并填写《省属企业年度投资计划完成情况表》（见附件2）。年度投资统计分析报告的主要内容应包括但不限于：
（一）年度投资计划执行情况；
（二）投资项目具体实施情况；
（三）当年投资对促进企业结构调整、生产经营、技术进步、经济效益等方面的成效；
（四）对存在的问题、经验教训和需要进一步改进的工作进行综合分析。
第十九条 省国资委对省属国有企业年度投资统计分析报告实行备案管理。省属企业本级应于2月底前将上一年度投资统计分析报告报省国资委，其中上市公司按照中国证监会信息披露的时间要求上报。
第七章 投资监督
第二十条 省属国有企业重要物资设备采购、重大工程项目等应建立招投标制度，并对项目进行全过程跟踪管理。
第二十一条 省属企业本级应当建立健全内部审计制度，对重大投资项目进行全过程审计和后评估工作。重大投资项目（含省重点项目）审计报告及后评估报告应及时上报省国资委。
第二十二条 省属企业本级应当严格控制省属企业非主业投资，不得违反本办法和企业投资管理制度的有关规定。
第二十三条 省属企业本级监事会或专职监事根据职责对企业投资活动进行监督检查，并向省国资委报告有关情况。
第二十四条 省国资委对省属国有企业已实施的重大投资项目，适时组织实施项目稽查、审计和后评估等监督管理。
第二十五条 省国资委定期披露本办法的执行情况。
第二十六条　省属国有企业违反本办法和投资决策程序规定的，省国资委责令其改正，并扣减企业领导人员一定比例的效益年薪；情节严重、致使企业遭受重大损失的，依照有关规定追究企业有关人员的责任。
第八章 附 则
第二十七条 本办法由省国资委负责解释。
第二十八条 本办法自发布之日起施行，《浙江省国资委出资企业投资及对外担保监督管理暂行办法》（浙国资企改〔2005〕9号）有关投资管理的规定不再适用。

附件：１、省属企业年度投资计划表
　　　２、省属企业年度投资计划完成情况表

附件1
省属企业年度投资计划表 　　　　 单位：万元

（一）固定资产投资计划汇总表

投资总额 其中：基础设施建设投资 按投资方向分 按项目阶段分 按资金来源分 备注
主业 非主业 新开工 续建 自有资金 贷款 其他
　 　 　 　 　 　 　 　 　

（二）固定资产投资项目计划表

编号 项目名称 项目内容简介（附件编号） 投资
方向 总投资 其中：自有资金 当年总 投资 起始时间 完成时间 投资收益率(%) 是否属于基础设施建设投资 备注
　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　
　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　
合计 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　
（三）对外股权投资计划汇总表


投资类别 投资总额 基础设施建设投资额度 高新技术产业投资额度 按投资方向分 按资金来源分 按投资区域分 备注
主业 非主业 自有资金 贷款 其他 境外 省内 省外
新设公司
兼并收购
合资合作
追加投资
其他方式
合计





（四）对外股权投资项目计划表
编号 投资类别 项目内容简介（附件编号） 投资
方向 项目总投资 本企业总投资 当年总 投资 本企业所占股比 投资收益率(%) 投资区域 预期项目回收期（年） 风险等级 是否属于基础设施建设投资 是否属于高新技术产业投资 备注




合计












（五）金融投资计划汇总表
投资类别 投资总额 按投资风险分 按投资期限分 备注
低 中 高 短期 长期
证券投资
外汇投资
委托理财
金融衍生业务
其他
合计







（六）金融投资项目计划表
编号 投资类别 投资内容 总投资金额 投资期限 预计投资收益率（%） 风险等级 预设止损点 备注


　 　 　 　 　 　 　 　 　
合计 　 　 　 　 　 　 　 　





附件2
省属企业年度投资计划完成情况表 单位：万元

（一）固定资产投资投资完成情况汇总表

本年计划投资总额 完成投资总额 基础设施建设投资总额 按投资方向分 按项目阶段分 按资金来源分 备注
主业 非主业 新开工 续建 自有资金 贷款 其他


（二）固定资产投资项目完成情况表
编号 项目名称 投资方向 总投资 其中：自有资金 当年完成投资 其中：自有资金 是否属于基础设施建设投资 备注
　 　 　 　 　 　 　 　
　 　 　 　 　 　 　 　
合计 　 　 　 　 　 　 　






（三）对外股权投资完成情况汇总表

投资类别 投资总额 基础设施建设投资总额 高新技术产业投资总额 按投资方向分 按资金来源分 按投资区域分 备注
主业 非主业 自有资金 贷款 其他 境外 省内 省外
新设公司
兼并收购
合资合作
追加投资
其他方式
合计













（四）对外股权投资项目完成情况表

编号 投资类别 项目名称 投资方向 是否属于基础设施建设投资 是否属于高新技术产业投资 投资区域 项目总投资 本企业投资总额 本企业年度完成投资总额 其中：企业自有资金 备注




合计










（五）金融投资完成情况汇总表
投资类别 投资总额 账面余额 按投资风险分 按投资期限分 备注
低 中 高 短期 长期
证券投资 　 　 　 　 　 　 　
外汇投资
委托理财 　 　 　 　 　 　 　
金融衍生业务
其他
合计 　 　 　 　 　 　 　







（六）金融投资项目完成情况表
编号 投资类别 投资内容 总投资金额 账面余额 投资期限 账面收益率（%） 风险等级 备注
　 　 　 　 　 　 　 　
　 　 　 　 　 　 　 　
合计 　 　 　 　 　 　 　





注释:
1、各类投资项目中的投资类别请参考各类投资汇总表中的分类。
2、附件一和附件二中表（一）、表（三）的投资方向按主业、非主业填写，表（二）、表（四）中投资方向按照主业具体类别填写，非主业可以不分类别。
3、风险等级的划分是指：
低－发生损失的概率较低，且损失金额较低（占投资额20%以下）；
中－发生损失的概率较高，或损失金额较大（占投资额20%以上），但仍在企业可承受范围之内；
高－不论发生概率高低，一旦发生损失，将会影响企业正常生产经营。