财政部


财政部关于切实加强农业财政资金管理监督的意见

2003年7月28日 财农[2003]90号

中央农口各部门，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
党中央、国务院反复强调，解决“三农”问题是今后一段时期内全党、全国工作的重中之重，是全面建设小康社会的重要任务。农业财政资金是贯彻落实党和政府各项农业农村政策的重要手段，加强农业财政资金管理，提高农业财政资金使用效益，对于提高政府支持保护农业效率，推进全面建设农村小康社会具有非常重要的意义。近年来，为了提高农业财政资金使用效益，各地区和有关部门在加强农业财政资金管理方面做了大量的工作，管理制度不断完善，资金整合和支出管理改革稳步推进，资金分配管理办法逐步改进，监督检查力度不断加强，农业财政资金使用的安全性、规范性、有效性有了一定的提高。但在一些地区，农业财政资金分配使用管理中也存在一些突出问题，如农业财政资金预算不落实，农业专项资金被挤占挪用，农业财政预算执行进度慢，结转数额大等，已经严重影响了农业财政资金的使用效益，影响了政策的执行效果。为了切实加强农业财政资金管理，进一步提高农业财政资金分配使用管理的安全性、规范性、有效性，提出如下意见：
一、进一步加强农业财政资金管理工作的领导。各级财政部门和中央农口各部门财务管理机构要从实践“三个代表”重要思想的高度充分认识加强农业财政资金管理工作的重要性，将加强农业财政资金管理作为农业财政工作实践“三个代表”重要思想、推动全面建设小康社会，促进城乡协调发展、经济社会协调发展的一项重要举措抓紧抓好，要重视和加强对农业财政资金管理工作的领导，结合本地区、本部门实际情况认真研究加强农业财政资金管理的有效途径，进一步提高农业财政资金管理水平。
二、认真落实农业财政资金预算，严格农业财政预算执行。按照《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国农业法》规定要求，对各级人民代表大会通过的农业财政预算要认真落实，不准留有缺口，不准虚列支出。各级财政部门和农口各有关部门要密切配合，加强农业财政支出预算执行，及时发现预算执行中存在的问题，及时采取措施解决。对本级财政预算安排的农业专项资金要认真落实，对上级财政部门支持安排的项目要优先调度资金，及时拨付到项目。
三、严格执行农业财政资金管理制度。依法行政、依法管理是加强农业财政资金管理的一项重要原则。经过多年的制度建设，目前已经初步形成了覆盖农业财政资金管理全过程的管理制度体系，各级财政部门和农口主管部门必须严格执行，从制度上严格规范农业财政资金管理行为。严禁挤占、挪用农业财政资金，任何单位和部门不准截留农业财政资金，特别是地(市)、县(市)、乡(镇)财政部门不准利用任何借口滞拨、挪用农业财政资金。
四、采取各种有效措施，提高农业财政资金的安全性、规范性和有效性。第一，深化支出管理改革。要积极总结部门预算编制、国库集中支付和政府采购等工作中的经验教训，进一步深化和完善各项改革措施。第二，推行项目管理。所有农业专项资金项目都要进行可行性研究和评估论证，有条件的地方和部门要逐步推行标准文本和专家评审管理办法，要加强资金运行和项目实施的跟踪问效，要按照项目管理程序的要求做好项目竣工验收和项目后续管理工作。第三，明确农业财政资金管理责任。各级财政部门和主管部门的领导要重视对农业财政资金管理工作的组织领导，具体管理部门和机构必须确定专人负责农业财政专项资金的管理工作，农业财政资金项目承担主体也要明确管理使用的责任。
五、加强农业财政资金使用管理的监督检查。各级财政部门要根据实际条件，选择一部分农业财政专项资金和项目，利用相关媒体或乡村公共场所进行公示，并逐步推开公示制度，提高农业财政资金的公开性和透明度，接受社会公众和广大群众的监督。要充分利用系统内监督检查机构和审计部门的力量，把农业财政资金运行的事前事中事后监控， 日常检查和重点检查有机地结合起来，按照《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院有关违反财政法规处罚的规定》等法律法规要求，加大对违规违纪事件的查处力度，逐步形成有效的农业财政资金监督检查机制。2003年，各省(自治区、直辖市、计划单列市)财政厅(局)要在全省(区、市)范围内组织一次农业财政资金使用管理的重点检查，范围包括，2003年农业财政资金的预算安排和执行情况，2002、2003年安排的农业专项资金的使用管理情况。中央农口各部门也要组织一次检查，范围包括2002～2003年的预算执行情况，重点是项目支出的执行情况和资金使用情况。已经经过审计或专项检查的资金可以不再安排重点检查。但要对审计和检查中发现的问题进行分析，查找原因，提出解决的措施，并将审计、检查的情况和处理结果于2003年11月底报财政部农业司。



核心提示：ATM机（指银行电脑系统）是通过模拟银行管理者的思维与行为而运行的，实际处于银行管理者的地位。ATM机与自动售货机有本质上的不同，前者基于判断，后者基于响应，两者不能相提并论。


现代银行系统是由服务器+终端组成的二元网络结构。服务器是核心，ATM机是终端，银行窗口的电脑加柜员也是终端，终端与服务器配合，可以为客户提供存款、取款等交易服务。

特别强调，终端只能向服务器发出请求，各终端的请求统一由服务器进行处理，服务器处理后指令各终端执行。终端收进存款和支出取款，完全听命于服务器的指令。无论是ATM机，还是银行窗口的柜员，一定程度上都只相当于单纯执行服务器指令的出纳员。现代银行资金的进出完全掌握在服务器手中，与过去银行资金掌握在银行管理者手中完全不同。现代网络技术在银行中的应用，使得银行资金管理者的角色，实现了从人到机器的重大变革。

刑法学家们认为，ATM机与自动售货机一样，是基于响应而为客户办理存款、取款交易的。这是完全不符合实际的。ATM机实际上基于判断而运行工作的，并且根据判断的结果，来执行不同的操作程序。

当我们将ATM机的操作程序和服务器的操作程序，用流程图画在纸上进行分析，就会赫然发现，银行电脑系统完全是模拟银行管理者的思维与行为进行工作的。

当要求输入密码时，客户在ATM机上按下数字键，输入的密码将由ATM机进行判断。当输入正确的时候，银行电脑系统会让客户进入操作界面，此时，客户可以选择取款、转账等选择项进行操作。当客户输入密码正确后，才有资格请求取款等，此时银行系统已经确认了客户的身份，可以公开进行交易了，双方已无秘密可言。当客户输入错误时，ATM机会提示，“密码错误，请重新输入。”

当客户在ATM机上输入取款金额后，ATM机将客户输入的取款请求传递到服务器，服务器将要作出判断，取款请求金额是否小于该客户的存款余额。当存款余额与请求取款金额之差额小于1时，意味着客户没有这么多的存款可取，ATM机将显示“余额不足，交易失败”；当差额不小于1时，服务器将从客户存款余额中扣除取款金额，差额将作为新的存款余额保存，作好取款记录，服务器同时向ATM发出支付指令，从而启动ATM的付款机构支付现金给客户，ATM机显示“交易成功，请提取现金”。

在ATM机与服务器的操作程序中，核心内容就是ATM机与服务器都能够进行判断。这与自动售货机的工作原理有本质的不同，因为自动售货机只有响应，没有判断。判断是思维的合理内核，基于判断，就能够实施代表意志的行为。从前面分析可知，ATM机的行为完全体现了银行的意志，因而是代表银行的，无庸置疑。

判断基于意识，没有意识，就没有判断。实际上，当客户在ATM机上按数字键时，ATM机是有响应的。人是有意识的，意识的合理内核同样是响应，无响应，则无意识。客户正是通过按动ATM机数字键盘触发银行电脑系统（银行管理者）的“意识”。这个“意识”与人的意识相比，很低级、很有限，但却是客观真实的。当客户输入取款金额1000元后，ATM机立即“意识”为一个数字字符1和三个数字字符0组成的字符串“1000” （相当于人的感觉系统），然后ATM机操作程序会将字符串“1000”转换为整数，再通过网络（相当于人的神经传导网络）传递到服务器（相当于人的大脑），服务器收到后自动将保存在数据库（相当于银行的账簿）中的客户账户资料提取出来，并计算账户存款余额与请求取款金额的差额，然后判断差额是否不小于数字1（这里的计算与判断相当于人的思维），进而决定所要实施的行为。可见，有了这个“意识”，银行电脑系统可以进行判断，有了判断，就能够实施代表银行意志的行为。

综上所述，银行电脑系统正是通过模拟银行管理者的思维与行为，与客户进行存款、取款交易行为的，银行电脑系统实际处于银行资金管理者的地位。

研究发现：如果没有管理上的疏失，银行电脑系统可以完美地模拟银行管理者的思维与行为，也就是银行管理者正常的职务行为；如果管理上存在疏失，银行电脑系统有可能模拟出银行管理者异常的职务行为——例如：因重大误解而与客户达成交易；发生给付错误；或者既因重大误解而与客户达成交易，又发生给付错误等。云南何鹏案就是属于因重大误解而达成交易的实例，英国汇丰银行的一台ATM机双倍吐款，银行称错在自己不必归还的案例属于给付错误的情形，广东的许霆案就是属于因重大误解而达成交易，并发生给付错误的实例。

刑法学家们和司法机关因没有及时掌握科技进步所带来的变化，固守传统观念，只承认自然人才能成为银行资金管理者角色，结果在许霆案上闹出了司法大笑话，给司法权威造成无法挽回的损害，根本无法向全国人民交代。

湖南省城步苗族自治县人民检察院 肖佑良
2012年8月2日


参考资料：
　　《客观事实证明许霆案是错案》
　　《〈客观事实证明许霆案是错案〉的解读》
　　《许霆案解密：银行隐瞒事实铸成大错》
　　《许霆案，虚构的盗窃案》
　　《许霆案、何鹏案新解，统一歧见的希望》
《许霆案何鹏案争议大结局》
　　《许霆何鹏的行为与陈兴良张明楷的行为之异同》