简介中国清代回避制度

曾广荣


随着现代法治制度的发展，对官员回避制度规定的越来越详细，越来越完善。闲来读史之余，对我国古代官吏回避制度综合如下，以博有兴趣的博友一览。
早在西汉武帝时期就作出规定，从郡守、国相到县令、丞、尉等官员，一般均不许用本郡人、本县人，初步奠定了回避制度的基础。东汉灵帝时，“以州郡相党，人情比周”，又制定了“三互法”，规定“婚姻之家及两州人士不得相对监临”。以后历代在因袭“三互法”的基础上，不断修改、增补，至清代形成比较系统的回避制度。
清代人事回避制度有三：地区回避、社会关系回避、特定职务回避。
地区回避，又称籍贯回避，清代规定地方上从督抚直至州县一级的各级官员，都不能在自己的家乡所属的省、府、州、县内担任要职。康熙四十二年（公元1703年）还规定：“选补官员所得之缺，在五百里内，均行回避。若有以远作近，以近报远，希图规避，择缺之美恶者，或经部察出，或到任后督抚题参，照规避例革职。”乾隆九年（公元1744年）又对以上规定作出补充：“现任各官，有任所与原籍乡僻小路在五百里以内者，均令呈明该督抚酌量该调回避。如应声说回避而不声说并虚捏者，一经查出，皆照例议处”（《大清会典事例》卷八十四《吏部处分则例》）。对原籍的含义，官方理解是广义的，不仅指本人祖辈世居之地（“户籍”所在），而且还包括本人及其祖辈曾经在一定时期内生活、任职、经商、作募得地区（“寄籍”所在）。不论“户籍”“寄籍”所在，均行回避。有清一代，对此制度执行较严，地方官到任，须向本省布政使呈送两份文件。一份为本人“亲供”，即本人自报的户籍、寄籍；二为同乡职官德“印结”，即旁人的证明。布政使对上述“亲供”“印结”进行审核，在复查无误之后再呈报本省督抚，由督抚具文逞送吏部和该官员原籍官府备案。
社会关系回避中的社会关系指的是人际关系的总和，包括宗法、血缘、婚姻亲属、师生、上下级官员等各种社会关系。康熙皇帝制度律令，规定中央的各部、院尚书、侍郎以下，至翻译满汉文的笔贴式以上，有嫡亲祖孙、父子、伯叔、兄弟关系者，不得同时在同一衙署内供职，外官不得在同一省份内任职。“外任官员，现在上司中有系宗族者，皆令回避”（《大清会典事例》卷八十四《吏部处分则例》）。由官阶低者回避官阶高者，候补官员回避现任官员。乾隆五十八年（公元1793年），规定京官姻亲关系的回避措施:母亲之父及兄弟、妻之父及兄弟、亲姐妹之子、表兄弟、儿女姻亲都不得在同一衙署内为上下隶属之职。地方督抚、布政使、按察使、道员、知府、知州、知县等，不得任命以下人员为本衙署之属员：本人直系及五服内亲属；父之姐妹之夫及其子；母之父及兄弟姐妹之子；妻之祖父、兄弟、胞侄、姐妹之夫；女婿及子、姐妹之子、孙女之婿。
康熙皇帝曾下令，凡在科举乡、会试分房取中之人，例应回避。即录取之士出任外官时，不得在自己房师辖下任职。又规定乡试阅卷官员不得批阅本县考生的试卷，会试阅卷官员须回避本省的考生。各省乡试除由皇帝钦派主考官外，其他参与考务的官员须从邻县候选的进士、举人中调取。“揭晓后亦即咨送回籍，不得留滞以结师生之情”（萧?]《永宪录》续篇）。此规定一般只适用外官，不适用于京官。因为京官如需回避座师，那么几乎所有的进士或翰林出身的人皆不能留京做官了。故雍正皇帝将外官中硬性规定师生回避之制改为着重加强管理监督的办法。“若考官外任督抚，属官内有系伊取中者，申报督抚存案，遇举劾时于本内申明。考官外任司道，其属官内有系伊取中者，申报督抚存案，如有举劾，督抚本内亦将该员与司道谊系师生之处一并声明。凡督抚司道有所举劾，倘于取中之人有徇私废公等情察出，将徇私举劾之督抚司道交部照例议处”（《大清会典事例》卷八十四《吏部处分则例》）。雍正皇帝曾阐明自己的意图：“朕非禁绝尔等师生之谊，欲其不相往来，诚使师生同年，平时互相规劝，勉以道义，励以公忠，各为国家分忧宣力，虽日相近奚害矣”（《清世宗实录》卷八十一）。
雍正时规定，各督抚每年汇奏幕友姓名、出身、人品、事迹，并规定凡入幕五年必须更换。乾隆时又规定，外省各衙门幕友在所辖地方及五百里之内不得延请，不允许各衙门幕友干预外事及与外人交接等。乾隆、嘉庆时曾发上谕，各省督抚不得留属员入幕，也不得任用幕友为本身的下属官员。不准许某些人同时具有亦官亦幕的身份和权柄。“如敢仍前私自留用署员，别经发现或被科道纠参，必将该督抚及留入署中之员一并之罪，决不宽贷”（《皇朝掌故汇编》内编卷一《官制》）。
特定职务回避制度包括以下内容：三品以上大臣的子弟不得任科道官，辅臣子弟不得参加殿试；道员以上子弟皆回避在军机处任职，后又改为三品以上官员的“子弟不准在军机章京上行走。其行走在先者，即着照例回本衙门当差”（《清仁宗实录》卷二三九）。雍正时规定，派往江、浙、闽等省主持海关工作的“关差”、海关监督等职务，不得任用本省人。乾隆年间，将京城御史亦列入特定的职务回避。除此以外，大臣奉谕办理或审讯案件时，如被审讯之人与本人有各种关系和牵连的，亦应照例奏请回避。
回避制度在一定程度上克服了官僚机构中互相攀援、结党营私、裙带关系等各种弊端。但咸丰初年，在太平天国起义的冲击下，统治集团不得不起用本籍之人统率本地的地方武装，不得不委任本籍之人为本地行政长官并加重其权力，人事回避制度逐渐崩溃。



（江西省奉新县人民法院 曾广荣）

中共中央办公厅


新华社北京５月２７日电


中国共产党党内法规制定条例



第一章 总则

第一条 为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。

第二条 党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。

第三条 党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。下列事项应当由中央党内法规规定：

（一）党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；

（二）党的各级组织的产生、组成和职权；

（三）党员义务和权利方面的基本制度；

（四）党的各方面工作的基本制度；

（五）涉及党的重大问题的事项；

（六）其他应当由中央党内法规规定的事项。

中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。

第四条 党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。

党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。

准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。

条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。

规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。

中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则。

第五条 党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。

第六条 制定党内法规在中央统一领导下进行。制定党内法规的日常工作由中央书记处负责。

中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作，其所属法规工作机构承办具体事务。

中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。

第七条 制定党内法规应当遵循下列原则：

（一）从党的事业发展需要和党的建设实际出发；

（二）以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策；

（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定；

（四）符合科学执政、民主执政、依法执政的要求；

（五）有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化；

（六）坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一；

（七）维护党内法规制度体系的统一性和权威性；

（八）注重简明实用，防止繁琐重复。

第二章 规划与计划

第八条 制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。

第九条 中央党内法规制定工作五年规划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的制定建议进行汇总，并广泛征求意见后拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央审定。

中央党内法规制定工作年度计划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门每年年底前提出的下一年度制定建议进行汇总后拟订，报中央审批。

第十条 中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的中央党内法规制定建议，应当包括党内法规名称、制定必要性、报送时间、起草单位等。

第十一条 中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委可以根据职权和实际需要，编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。

第十二条 党内法规制定工作规划和计划在执行过程中，可以根据实际情况进行调整。

第三章 起草

第十三条 中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。

中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，由其自行组织起草。

第十四条 党内法规草案一般应当包括下列内容：

（一）名称；

（二）制定目的和依据；

（三）适用范围；

（四）具体规范；

（五）解释机关；

（六）施行日期。

第十五条 党内法规应当方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性。

第十六条 起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。

第十七条 起草党内法规的部门和单位，应当就涉及其他部门和单位工作范围的事项，同有关部门和单位协商一致。经协商未能取得一致意见的，应当在报送党内法规草案时对有关情况作出说明。

第十八条 起草党内法规，应当与现行党内法规相衔接。对同一事项，如果需要作出与现行党内法规不一致的规定，应当在草案中作出废止或者如何适用现行党内法规的规定，并在报送草案时说明情况和理由。

第十九条 党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。

征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。

第二十条 起草部门和单位向审议批准机关报送党内法规草案，应当同时报送草案制定说明。制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等。

第四章 审批与发布

第二十一条 审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：

（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；

（二）是否同宪法和法律不一致；

（三）是否同上位党内法规相抵触；

（四）是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突；

（五）是否就涉及的重大政策措施与相关部门和单位协商；

（六）是否符合制定权限和程序。

对存在问题的党内法规草案，审核机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见，审核机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。

第二十二条 党内法规的审议批准，按照下列职权进行：

（一）涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；

（二）涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准；

（三）应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送批准；

（四）中央纪律检查委员会、中央各部门发布的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准；

（五）省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，由省、自治区、直辖市党委审议批准。

第二十三条 经审议批准的党内法规草案，由负责法规工作的机构核文后按规定程序报请发布。

党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布。

党内法规经批准后一般应当公开发布。

第二十四条 实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。

第五章 适用与解释

第二十五条 党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。

中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。

省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。

第二十六条 同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。

第二十七条 中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规对同一事项的规定不一致的，提请中央处理。 第二十八条 中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：

（一）同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的；

（二）同宪法和法律不一致的；

（三）同中央党内法规相抵触的。

第二十九条 中央党内法规解释工作，由其规定的解释机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。

中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由其自行解释。

党内法规的解释同党内法规具有同等效力。

第六章 备案、清理与评估

第三十条 中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起３０日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。具体备案办法由中央办公厅另行规定。

第三十一条 党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。

第三十二条 党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。

第七章 附则

第三十三条 党内法规的修改、废止，适用本条例。

党章的修改适用党章的规定。

第三十四条 中央军事委员会及其总政治部依照本条例的基本精神制定军队党内法规。

第三十五条 本条例由中央办公厅负责解释。

第三十六条 本条例自发布之日起施行。１９９０年７月３１日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》同时废止。