公安部 国家经贸委


关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见

公发(2001)13号




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
公安部、国家经贸委、教育部、监察部、建设部、文化部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家工商行政管理总局、国家旅游局和国家安全生产监督管理局联合制定的《关于开展公众聚集场所消防安全专项治理的实施意见》已报经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


（2001年4月29日）


近一个时期以来，一度得到遏制的群死群伤火灾又呈抬头之势。据统计，2000年全国共发生一次死亡10人以上的火灾9起，死亡501人。2000年3月29日，河南省焦作市天堂音像俱乐部发生火灾造成74人死亡；同年12月25日，河南省洛阳市东都商厦又发生恶性火灾造成309人死亡，给人民生命财产造成了严重损失，严重影响了党和政府的声誉，引起了党中央、国务院和中央领导同志的高度重视和社会各界的广泛关注。
公众聚集场所群死群伤火灾多发是当前火灾形势严峻的主要问题。据统计，1991年至2000年，全国共发生公众聚集场所特大火灾264起，造成1750人死亡，起数占同期全国特大火灾总数的27．2％，死亡人数占全国特大火灾死亡总数的50．9％。其中，一次死亡百人以上的3起恶性火灾事故均发生在公众聚集场所，共造成867人死亡。因此，预防公众聚集场所火灾尤其是群死群伤火灾的发生，是当前和今后一个时期消防安全工作的重中之重，必须竭尽全力做好预防工作。鉴于目前此类场所火灾隐患突出，消防安全状况普遍令人堪忧，随时都有发生群死群伤火灾的可能。为深入贯彻落实江泽民总书记等中央领导同志的重要指示和全国社会治安工作会议、全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，为经济发展和社会稳定创造良好的消防安全环境，必须采取紧急有效措施，在全国范围内对公众聚集场所和学校、医院依法开展消防安全专项治理工作。
根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）关于“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责”的规定，决定于今年5月至9月，由地方人民政府负责，组织各有关部门，依法开展以公共娱乐、宾馆、饭店、商场、市场等公众聚集场所和学校、医院为对象，以防止群死群伤火灾为目的的消防安全专项治理。现提出以下实施意见：
一、专项治理的指导思想
以江泽民总书记“隐患险于明火、防范胜于救灾、责任重于泰山”的重要指示精神为指针，以《消防法》等法律法规为依据，以遏制群死群伤火灾事故为目标，突出重点，加大力度，标本兼治，督促单位彻底整改火灾隐患，严格落实消防安全责任制，切实加强消防安全管理，确保公众聚集场所和学校、医院的消防安全。
二、专项治理的范围和重点
（一）专项治理的范围。
1、影剧院、夜总会、录像厅、舞厅、卡拉ＯＫ厅、游乐厅、保龄球馆、桑拿浴室等公共娱乐场所。
2、客房数在50间以上的旅馆、宾馆、饭店和餐位超过200座的营业性餐馆。
3、总建筑面积超过3000平方米的商场、超市和室内市场。
4、礼堂、大型展览场馆，20层以上的写字楼。
5、摄影棚、演播室。
6、大专院校和中、小学校、幼儿园。
7、医院。
（二）专项治理的重点。
1、在《消防法》施行后新建、改建、扩建、建筑内部装修和改变建筑使用用途的公众聚集场所，未经消防设计审核、消防验收、开业前的消防安全检查或经审核、验收、检查不合格，违法施工、使用、开业的。
2、在《消防法》施行后依法开业的公众聚集场所存在火灾隐患的。
3、在现行有关消防法规和消防技术规范施行之前开业的公众聚集场所，不符合现行规定要求的。
4、学校、幼儿园、医院存在火灾隐患的。
三、专项治理的工作步骤和措施
专项治理工作要按照“依法严管、确保安全”的原则，普遍检查，澄清底数，区分情况，作出处理，取缔违法经营，消除火灾隐患。要采取单位自查整改与依法整治相结合的工作方法，按组织部署、自查整改、集中治理、督查验收4个步骤进行。
（一）组织部署。各省、自治区、直辖市人民政府要成立专项治理督查机构，指导和督查各地专项治理工作。专项治理工作由市、县人民政府具体负责。各地要成立由政府主要领导任组长，公安、经贸、教育、监察、建设、文化、卫生、广电、工商、旅游和安全行政监督管理部门主要负责人参加的专项治理工作领导小组，根据实施意见的要求，结合本地实际情况，制定具体的治理工作计划和方案，明确职责，周密部署，精心组织实施。
（二）自查整改。市、县人民政府在组织专项治理时，要先公告公众聚集场所和学校、医院，按照《消防法》等法律法规、消防技术规范和本实施意见的要求，先行自查自改，消防火灾隐患，并责成属于专项治理重点第一项内容的单位在规定时限内申报补办相应的消防审批手续。
（三）集中治理。
1、要坚决依法取缔不符合规定设置的公共娱乐场所：（1）设在建筑物地下二层以下的（含二层）；（2）设在文物古建筑、博物馆、图书馆等建筑物内的；（3）毗连重要仓库或危险品仓库的；（4）在居民住宅楼内改建的。
2、对属于专项治理重点第一项内容的，要先进行消防设计审核，然后实施消防验收和消防安全检查。凡在规定期限内不申报补办相应消防审批手续或经申报审批不合格的，要坚决依法责令其停产停业并处罚款。同时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚。此项内容的治理，必须责令单位依法办齐法定的审批手续，审批程序可根据不同情况一并进行。
3、对属于专项治理重点第二项和第四项内容的，要严格依法治理。对不依照《消防法》第14条、第16条规定履行消防安全职责的，要坚决责令其改正。对在疏散通道、安全出口部位设置栅栏或采取其他形式封堵、封闭的，要立即责令有关单位拆除。对应当当场改正的违法行为，要责令其当场改正。对应当限期改正的，要责令限期改正；逾期不改的，必须依法从重处罚。学校、医院存在类似问题的，教育、卫生部门要对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员及时作出相应处理。
4、对有专项治理重点第三项内容的，要责令限期整改。对需要改动建筑结构或增加用地，必须结合改建、扩建才能整改的，要责成单位制定具体的整改计划并按期完成。对建筑耐火等级或疏散楼梯数量不符合现行规范要求，确因客观原因不能整改，随时都有可能发生火灾造成群死群伤的，当地政府要采取果断措施，该停的停，该改变使用性质的改变使用性质。
5、对未经县级以上人民政府文化行政主管部门、公安机关和卫生行政部门批准、未经工商行政管理机关登记注册擅自开业的公共娱乐场所经营单位，应当依法予以取缔；对已经登记注册但因审批手续不全或者达不到消防规范要求的公共娱乐场所经营单位，应当责令限期补办相关审批手续或者整改，逾期不补办审批手续或者经整改仍达不到规范要求的，由工商行政管理机关吊销其营业执照。
（四）督查验收。在集中治理结束后，市、县人民政府要按照实施意见的要求对专项治理情况进行验收，认真检查和处理专项治理工作中遗漏的单位和火灾隐患以及执法不到位的问题，并将验收情况向省级人民政府作出书面报告。省级人民政府要适时对各地专项治理工作进行督查，及时发现和查处不落实治理措施的问题，在集中治理结束后，要对市、县的专项治理情况进行验收，并将验收情况报公安部。
四、专项治理的要求
（一）提高认识，加强领导。地方各级人民政府要按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，从讲政治、促发展、保稳定的高度，充分认识这次公众聚集场所消防安全专项治理工作的重要性、必要性，正确处理消防安全与经济发展、社会稳定的关系，把这次专项治理作为迫切解决的突出问题纳入重要议事日程，采取一切必要的措施，保障治理措施落到实处。
（二）部门联动，形成合力。公安、建设、文化、卫生、工商、安全行政监督管理等部门要在这次专项治理中针对公众聚集场所存在的问题，按照各自的职责和权限，依法作出处理。有关部门要在这次专项治理的基础上，加强本行业、本系统的消防安全管理，督促单位依法履行消防安全职责，确保消防安全。
（三）加强宣传教育，把握舆论导向。广播、电视、报刊等宣传媒体要积极配合专项治理工作，大力宣传专项治理的重要性、必要性，处理好依法严管与发展经济、繁荣文化市场的关系，保护广大人民群众根本利益与打击少数人违法经营活动的关系，正确把握舆论导向。要充分发挥舆论监督作用，对存在重大火灾隐患的单位和违法行为实施跟踪报道，坚决予以曝光。同时，要将防火常识和逃生自救知识纳入社会公益宣传的内容，增强全民的消防安全意识。
（四）建立长效机制，巩固治理成果。要认真汲取以往屡经治理、多有反复的教训，切实贯彻“综合治理、标本兼治”的原则。各有关部门要针对专项治理工作中发现的带有普遍性、倾向性的问题，认真总结经验教训，及时制定、修订有关法规、规章和技术规范，完善相关制度，大力加强经常性的监督管理工作，建立健全适应社会主义市场经济发展要求的监督管理机制。
（五）坚持严格依法办事，严惩违法违纪行为。专项治理工作必须严格执行有关法律法规和政策，做到有法必依、执法必严、违法必究。对于干扰、阻挠专项治理工作的单位和个人，要依法从严处理；对于在专项治理工作中领导不力、执法不严、失职渎职、徇私舞弊的领导干部和工作人员，纪检监察机关要及时调查，严肃处理，决不能姑息迁就。触犯刑律的，要依法追究刑事责任。
各地专项治理结束后，公安部等有关部门将组成督查组对各地专项治理工作情况进行抽查，并将抽查结果予以通报。公安部将各地开展专项治理工作和抽查情况上报国务院。


2001年5月17日
浅析我国生态补偿的法律原则与制度思考

刘成江


　　1997年黄河出现200多天断流和1998年长江发生特大水灾，给黄河流域和长江流域的经济和生态造成重大影响，究其根源主要是上游生态环境的恶化； 2000年以来北方地区遭受沙尘暴的严重袭击，也说明生态恶化对环境的破坏力之强；另外，植被退化、土地沙化和过度砍伐，使得水土流失加剧等状况，将生态问题推倒了全国关注的前沿。近年来，我国采取了一系列保护和改善生态环境的措施，加大了生态环境建设力度。如2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要文件都明确提出要建立我国生态保护补偿机制。退耕还林、天然林保护、江河源区保护、生态移民等国家级生态工程的实施，使得我国形成了一些有效的生态管理方式。但在实践过程中，我国在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，如环境资源开发者无偿占有生态资源，对破坏生态的行为也未承担相应责任；环境资源保护者得不到应有的经济奖励，受害者得不到应有的经济赔偿。要解决好这类问题，必须建立生态补偿机制，这是一项十分艰巨和宏大的任务，它需要全社会的共同参与，需要各地方和区域间协调合作，还需要长效的法律制度作为保障，这样才能更好地调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态环境保护。生态补偿制度的建立和完善，可以为我国生态环境保护和建设得以长期，稳定实施提供政策支持，是十分关键的一步。
　　一、生态补偿的内涵
　　尽管生态补偿已经不是一个新话题，但学术界就其内涵仍未达成共识。最一般地，则将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济手段，将生态补偿机制看成调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。有学者认为，狭义的生态补偿是指：对人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿政策的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境水平而进行的科研，教育费用的支出。
　　在综合已有学术研究成果的基础上，笔者认为，生态补偿主要内容应该包括三个方面：一是对生态环境破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对为保护生态环境资源的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿。所以可以对生态补偿做这样一个定义，即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施 ，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而 自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。
　　二、生态补偿理论基础
　　（一）环境资源价值理论
　　根据环境经济学理论，环境资源是有价值的。它包含三个方面的价值：一是固有的自然资源价值，即未经过人类劳动参与的天然产生的那部分价值，它取决于个自然要素的有用性和稀缺性。二是固有的生态环境价值，即自然要素对生态系统的功能性价值，包括维持生态平衡，促进生态系统的良性循环等。三是基于开发利用自然资源的人类劳动投入所产生的价值，其中也包括为了保护和恢复生态环境所需要的人类劳动投入。因此，对于生态环境资源应该有偿使用，即利用生态环境资源应支付相应的补偿。
　　（二）经济外部性理论
　　经济外部性理论是生态环境经济政策的重要理论依据之一。经济外部性指某项经济活动给予这项经济活动无关的第三方带来的影响。经济外部性包括外部经济性和外部不经济性两种。根据环境经济学理论，经济外部性应该内部化。具体来说，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿；产生外部经济性的行为人，应该从受益人那里获得相应的补偿。
　　在环境资源的生产（资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本）和消费（生态环境保护所产生的外部效益）过程中产生的外部性在生产或经营活动中未能得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到相应的处罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护陷入尴尬局面。根据经济外部性理论，这两类经济外部性都应该内部化，实行生态补偿制度就是将经济外部性内部化的有效措施。经济外部性内部化后，就可以纠正生态保护领域中因为经济外部性造成的市场失灵。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。
　　笔者认为，环境资源价值理论和经济外部性理论作为生态补偿的理论基础，提高了环境资源的法律地位，不再把环境资源视为无价值的物，这样能促使企业在进行商品生产时将全面考虑环境资本的消耗。为了降低生态成本，企业必须减少对环境资源的破坏、污染和占有。另外经济外部性理论体现了政府进行环境保护的责任，为国家向环境资源使用者征收一定税费，用于生态补偿提供了理论依据，在一定程度上可以克服市场失灵。


北安市人民法院 刘成江