浙江省金华市人民政府


市区被征地农民基本生活保障制度实施办法




金华市人民政府关于印发市区被征地农民基本生活保障制度实施办法的通知
金政发〔2003〕45号



婺城、金东区人民政府，市经济技术开发区管委会，市政府各部门：
《市区被征地农民基本生活保障制度实施办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二OO三年三月二十四日



市区被征地农民基本生活保障制度实施办法

为认真贯彻《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号）和《中共金华市委、金华市人民政府关于进一步加快市区发展的若干意见》（市委〔2003〕10号）精神，促进就业和社会保障工作，现就市区被征地农民基本生活保障制度提出如下实施办法。
一、参加基本生活保障的范围、对象
市区凡按《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，经村集体经济组织或村民代表大会讨论，乡镇（街道）人民政府核准后的被征地农民，原则上以行政村为单位整体参加基本生活保障。
二、被征地农民养老保险
（一）基金筹集。
1、政府补贴资金。市区所有符合条件的被征地农民，由政府为其缴纳每人1.8万元养老保险费（已享受过留地政策的被征地农民，由村集体或个人缴纳）。
2、个人缴费。由参保者本人或村集体向社保经办机构一次性整体缴纳养老保险费。个人缴费标准分为每人1.8万元、1.5万元、1.2万元、0.8万元四档，由参保者本人或村集体自行决定。被征地农民应缴纳的养老保险费原则上一次性缴清。对个别经济确有困难的，经批准，可分3年缴清，缓缴部分按一年期银行同期储蓄利率计算。
（二）待遇计发。
1、被征地农民参保后男满60周岁、女满55周岁的，按每人缴费高低按月相应发给220元、180元、140元、105元养老金。本人未缴费的，按每月50元发给养老金。
2、对参保的被征地农民，死亡时未享受养老待遇或未领足个人缴费金额的，其个人缴费金额或余额部分一次性支付给法定受益人或继承人。
（三）调整机制。
由政府、集体、个人缴纳的养老保险费及养老金发放标准，今后随市区经济发展水平作相应调整。
三、被征地农民医疗保险
参加基本医疗保险的被征地农民自参保之月起，缴费不能间断，具体标准按市区企业职工上年平均工资的5%缴纳，享受基本医疗保险待遇（不建立个人医疗帐户）。若今后市区改按用人单位职工工资总额为基数缴费，其人员达到男满60周岁、女满55周岁时，应达到最低缴费年限（男满30年、女满25年）。达不到最低缴费年限的，应以上年度市区企业职工平均工资为基数一次性缴足医疗保险费用。
四、被征地农民就业安置
1、切实提高被征地农民的综合素质，转变就业观念，多渠道收集企业用工信息，举办劳动力就业交流会，增加被征地农民的就业机会，促其向第二、三产业转移。
2、加强被征地农民的职业技能培训，凡有就业意向的人员，可向所在镇（乡）或街道劳动和社会保障管理站申请参加培训。培训经费采取“政府出一点、园区出一点、个人出一点”的办法筹集，凡参加培训并取得《培训合格证》或《职业资格证书》的，可报销一次培训考核费。300元以内的全额报销；300元以上的，超过部分补助50%，但最高报销金额不超过500元。
3、镇（乡）或街道劳动和社会保障管理站要多渠道收集用工信息，被征地农民参加劳动部门举办的劳动力交流会，免费推介就业；劳管站应在所辖地就地开发就业岗位，以实现多渠道就业。
4、男50周岁以上60周岁以下、女40周岁以上50周岁以下的被征地农民，经培训后仍未能就业的，按月发给生活补助费100元，但最长不超过24个月；其在领取生活补助费期间，应积极参加推介就业，如两次不参加职业介绍或介绍岗位不愿就业的，不再发给生活补助费。所需的生活补助费，按实际支出，由各开发区块承担。
五、被征地农民基本生活保障基金管理
养老、医疗、就业补且基金进入财政专户，专项存储、专款专用，实行收支两条线管理，任何单位和个人不得移用、挪用。基金不足部分，由政府负责筹集。
建立被征地农民基本生活保障基金监督委员会，委员会由劳动保障、财政、审计、国土资源等部门及被征地农民代表组成，其办事机构设在市劳动保障局，具体负责对基金的筹集、管理和使用进行监督。
六、周密组织，精心实施
解决被征地农民基本生活保障问题牵涉面广，工作量大，政策性强，而且是一项长期的任务。各部门、各单位要按照“三个代表”重要思想的要求，统一思想，提高认识，切实加强对这项工作的领导，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题。承担这项工作的各职能部门、婺城区人民政府、金东区人民政府、市经济技术开发区管委会等要相互协作，加强沟通，确保这项工作的顺利进行。
七、本办法由市劳动保障局负责解释并制订相应细则。
八、本办法自发文之日起施行。




行政首长出庭应诉是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的符号价值和象征意义。特别是在妥善化解行政争议、维护社会稳定和谐成为当下行政审判重要使命的背景下，行政首长出庭应诉制度对于优化行政审判外部环境、满足民众行政纠纷实质性解决诉求自然有着更为重要的推动作用。尽管现行行政诉讼法第二十九条并未就行政首长是否需要亲自出庭应诉作出明确规定，但全国各地相继通过颁发规范性文件的形式确立了行政首长出庭应诉制度，并得到了国务院和最高人民法院的认可。近年来，行政首长出庭应诉的实际运作呈现出首长出庭应诉率和案件协调和解率大幅提升的可喜变化。“海安样本”的出现和传播，则预示着行政首长出庭应诉制度将在全国范围内得到进一步推广。

　　与如火如荼的制度实践相比，目前的行政法学理论并没有对行政首长出庭应诉这一极具中国本土特色的制度创新给予应有的关注，有关行政首长出庭应诉制度的理论基础及其保障机制的研究还相当匮乏。作为一项本土化的自生自发型制度创新，行政首长出庭应诉制度充满着实践智慧和经验理性，预示着中国本土行政审判模式的悄然转型，亟待学术研究者进行理论提炼和制度建构。正如最高人民法院副院长江必新所言：“行政审判工作迈出每一步，都需要坚实的理论支撑。”就行政首长出庭应诉制度而言，实践需求和现实功效固然能够在一定程度上解释其存在的合理性，但终究不能从根本上为其发展提供坚实的理论支撑。

　　笔者认为，从根本上来说，我国宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。换言之，行政首长出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之意。宪法第八十六条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”上述规定以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。行政首长负责制的要义在于，行政首长不仅要对其个人的行为负法律责任，而且还要对本行政机关的行政行为、本机关组成部分及其公务员的行政行为、所属组织的行政行为负责。在当下中国“集体负责实则无人负责”已成公权力运行痼疾的时代背景下，重申“行政首长负责制就是行政首长个人负责”具有极为特殊的现实意义。之所以将行政首长出庭应诉制度的理论基础定位于行政首长负责制，直接源于如下三个方面的考虑。

　　首先，行政首长是被诉行政行为的“知情者”。目前，实践中存在这样一种质疑行政首长出庭应诉必要性的认识，即认为被诉行政行为是具体行政执法人员而非行政首长作出的，行政首长因不知情而没有必要亲自出庭应诉。其实，这种理解是不准确的。在我国行政权力运行的实践中，除了按照简易程序当场作出行政处理决定外，行政机关负责人的批准乃至集体讨论在很多时候都是行政行为作出之前的内部必经程序。例如，行政强制法第十八条第一款规定：“行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。”行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”在所属机关具体行政执法人员的请示汇报或者班子成员的集体讨论中，行政首长对作出行政行为的事实依据和法律依据完全是知情的。可见，行政首长亲自出庭应诉是先前行政程序义务的自然延伸，既有利于人民法院全面查清案情，也有利于被告借助庭审向原告进一步做好解释工作。

　　其次，行政首长是行政争议实质性解决的“决断者”。行政争议能否获得实质性解决已经成为当下评判行政审判工作的首要标准。我国正处于急速的社会转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化和利益格局的复杂化，社会转型期间的发展失衡、政策失当和分配不均又加剧了不同利益群体之间的利益冲突。可以说，我国已经进入了社会矛盾的多发时期。在很多情况下，对于行政相对人而言，不仅要讨个“说法”，而且更要得到“实惠”。与此相伴随的，是人民法院的行政审判工作不仅需要“定分”，而且更需要“止争”，真正实现“案结事了”。作为被诉行政行为的知情者和所在行政机关各种资源的掌控者，行政首长在行政争议能否获得实质性解决上发挥着举足轻重的作用。一方面，行政首长出庭应诉需要就被诉行政行为的合法性与合理性进行充分的理由说明；另一方面，行政首长还需要就案件的妥善化解提供方案。特别是在被诉行政行为并非完美无缺、原告利益受到实际损害时，行政首长应诉的态度更为重要，可以说是行政争议实质性解决事实上的决断者。可见，行政首长亲自出庭应诉有利于促进行政争议的实质性解决。

　　最后，行政首长是行政争议源头性预防的“责任者”。党和国家对社会稳定的高度强调以及纠纷对社会稳定的影响，决定了纠纷解决在社会生活和政治运行中的特殊意义。持续多发的社会冲突很容易使转型社会陷入无序状态、乃至引起社会危机。正是基于对社会稳定的重大关切，中共中央办公厅、国务院办公厅在2006年联合下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，进而确立了“从源头上预防和减少行政争议发生”的司法理念。面对“信访潮”的涌现和“维稳”的现实压力，行政机关必须切实肩负起预防行政争议发生的重任。行政首长通过走上法庭与原告激辩、与人民法院沟通，能够及时掌握行政争议发生的内在机理，从而避免新的行政争议的产生。可见，以发展为第一履职要务的行政首长也应当“兼理”司法，以亲自出庭应诉的方式履行预防行政争议发生的责任。

　 将行政首长出庭应诉制度的理论基础定位为行政首长负责制，实现了行政诉讼法制发展与宪法原理的对接，从而为行政首长出庭应诉制度的完善与发展奠定了极为扎实的理论根基。目前，行政诉讼法的修改已经正式提上最高国家权力机关的议事日程，行政首长出庭应诉制度也必将实现法制化的飞跃，成为我国行政诉讼的一项基本法律制度。在这一过程中，有关行政首长出庭应诉法律保障机制的研究亟待展开。


（作者单位：苏州大学法学院）