民政部


民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知

1987年3月14日，民政部

各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：
《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经国务院同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给国务院的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。

附：民政部关于探索建立农村基层社会保障制度的报告(1986年12月24日)
国务院：
“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：
一、新形势下的新情况
农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱；二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重；三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立；四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大；五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。
大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。
二、农村基层社会保障制度雏形的构思
大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：
一是范围要由小到大。根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。
二是内容要因地制宜，由少到多。我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱；经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动；经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。
三是标准要由低到高。由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。
三、资金来源
大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金；群众比较富裕，个人也应出点钱；有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。
应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。
社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。
四、重视家庭的作用
家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。
发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约；在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益；提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。
五、明确主管的部门
社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。
探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。
以上构想是否妥当，请批示。


　　近几年，农村尤其是城乡结合部房屋大幅增值，受利益驱动等多种因素，“小产权房”引发愈来愈多的各种类型的纠纷，一定程度上影响了社会稳定发展。为此，笔者通过对河南省清丰县人民法院“小产权房”审理情况进行深入调研，分析“小产权房”纠纷的特征、成因，并提出防范对策。

　　根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，仅国家所有土地才能用于房地产开发，农村集体所有土地不能直接用于商品房开发建设。只有通过国家相关部门补偿征收后，变集体所有土地为国家所有土地，才能出让给有资质房地产开发企业进行开发。国务院办公厅在2008年1月11日下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》曾针对“小产权房”问题作出批示，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》政策发布，明确指出“小产权房”不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理“小产权房”，规定凡是小产权房不允许登记，不受法律保护。

　　这势必会引起小产权房纠纷的增加，人民法院应当积极采取措施、统一司法尺度、有效予以应对。小产权房到底是否合法、是否能够购买或转让等这一系列问号，不断在老百姓脑海中出现，如何消除错误认识，确立正确的认识，首先就要明确什么是小产权房，所谓小产权房，就是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”，多发生于城乡结合部地带，它并不真正构成严格法律意义上的产权。因为小产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备普通商品房的法律性质，其并不是商品房。所以，法律法规对商品房的相关规定和制度对小产权房是无效的，人民法院也不能适用商品房买卖的法律规定及司法解释处理涉及小产权房的案件，购房人的权益很难得到维护，风险相当大。

　　 一、案件纠纷特征

　　（一）从受理案件数来看，2009年清丰法院受理由各类房屋纠纷案件72件；2010年受理86件；2011年共受理此类案件128件。“小产权房”建设不仅未随着政府禁令销声匿迹，反而愈演愈烈。据统计表明，“小产权房”引发的纠纷持续呈上升态势。

　　（二）从诉讼类型来看，主要包括房屋买卖合同纠纷、土地使用权转让合同纠纷、房屋拆迁纠纷、建设工程施工合同纠纷等。2009年以来受理此类案件446件，其中房屋买卖合同纠纷40件，占9%；房屋拆迁纠纷205件，占46%；建设工程施工合同纠纷173件，占38.7%;土地使用权转让合同纠纷17件，占3.8%；其他11件，占12.7%。

　　（三）从诉讼主体和诉讼起因来看，购买“小产权房”主体多为低收入群众，尤其以下岗职工、外来务工人员为主。且此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务，出卖人交付住房，购房人入住并给付了房款。诉讼起因多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房后迁补偿价格高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。

　　二、问题的成因

　　（一）高房价刺激小产权房需求市场的形成。从上个世纪90年代就有城里人到农村购买小产权房的现象，那时城里的商品房价格没有达到现在的“寸土寸金”的程度。村集体也只是在试探性地出卖一些集体土地而从中取得一点利益。随着城市商品房的价格一路攀升，房地产开发商笑了，急需住房而又望房兴叹的低收入者愁了。大部分人开始沦为“房奴”，安居乐业的梦想成了他们的奢望。而那些近乎垄断性的房地产开发企业在“房奴”们血汗的滋润下如雨后春笋般茁壮成长起来。但小产权房的出现使房奴又重新看到了希望，一个个房奴翻身作了房主人，小产权房的需求市场也就由此产生并急剧扩大。

　　（二）小产权房的出现也让村集体的经济欲望急剧膨胀。首先，一些村镇在大产权房价格飙升，利润翻倍的背景下，也开始迅速把土地变现，这也让小产权房有了立足之地。开发商在开发小产权房的过程中，会拿出来一部分利润与村镇共享，村镇在巨大利润引诱之下，不惜出让土地，以牺牲长远利益来换取眼前的经济利益，一方面说明农民对土地的认识存在误区，另一方面也说明我国目前农民收入仍然较低，因此要改变这一现状，一要提高农民的法律意识，要把保护耕地的意识不断传送给广大农民；二要增加农民的收入，这样农民不会再因为眼前的经济利益而牺牲长远的利益。其次，通过调查发现越是靠近城市边缘的农村，出让土地的现象越严重。这些靠近城市的村庄纷纷开发小产权，还隐藏着另一个秘密，那就是城市的发展过程中，一定会占用农田，如果村里不开发小产权房，土地一旦被地方政府征用，那么土地的大部分利润将被地方政府拿走，这样集体组织的农民所获得的补偿甚少，这样相当一部分农民就同意以小产权方式提前将自己的土地先行开发，从而获得相对较多的利益。城市的高房价造就了小产权房的巨大市场需求，而村级组织也有着强烈的卖地冲动，在此情况下，一些不正规的开发商开始迅速介入，一栋栋小产权房也就应运而生。

　　（三）监管不利，大量的违规违法用地没有受到应有的处理。当小产权房在个别地方出现问题时，有关部门没有引起足够的重视，对这些问题睁一只眼闭一只眼，这就造成了有法不依，执法不严，违法不究，姑息迁就，这些严重的负面影响就带来了目前的“谁都敢干，法不责众”的情况，影响了法律的严肃性和权威性，造成了法律的虚置。

　　 三、防范“小产权房”纠纷对策建议

　　我国现行法规政策评价“小产权”房，不受法律保护。但“小产权”房已成为目前的社会问题，处理不好，必将激化矛盾，有悖于建立和谐社会的大政方针。因此妥善处理现有的“小产权”房，本人认为要兼顾国家利益和集体、农民、购房者的各方利益。

　　（一）从源头切除隐患。“小产权房”的核心问题在于土地问题，只有妥善解决土地规划和土地处置问题，“小产权房”问题才能得到彻底化解。2011年年底国土资源部下发《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》，明确表示“小产权房”不得登记和发证。虽然国土资源部对“小产权房”态度一直很坚决，但并没有挡住一座座小产权楼房拔地而起。因此，必须从源头切除隐患。只要发现“小产权房”破土动工就勒令停建；只要发现“小产权房”公然出售就勒令停售。该拆除的不等卖出就强制拆除。此外，还必须彻底改变城乡二元结构规划制度，促进城乡一体化规划建设，从根本上实现城乡统筹协调发展。

　　（二）要稳控房价。小产权房的出现就是高房价的并发症。近年来，国家出台了很多房地产宏观调控措施，但这些措施没有达到稳定房价的目的，相反房价仍然不断攀升，此时小产权房的出现恰恰满足了大量中低收入者的需要。“从这个意义上说，如果不解决房价疯涨的根本问题，即使堵住了小产权房这个口子，将来一定有类似问题出现。”因此不能把关系人民生活的最基本的生活资料拿到市场上成为赢取暴利的工具，国家应进一步出台相应的规定，授权有关部门根据当地的情况对本地的房地产市场进行规范，进一步稳定房价，使房价的涨幅控制在人民群众可以接受的范围之内。

　　（三）要严格管理二手房市场。房价的节节攀升滋生了一批“炒房族”，他们的目的只有一个——赚钱。房价上涨一方面与地根紧缩有关，另一方面是因为房地产企业为了追求更大的利益以及炒房族的借势哄抬房价。抑制开发商的不法炒作，对二手房的转让收取较高的税额对控制“蒸蒸日上”的房价可以起到釜底抽薪的效果，小产权房的发展也会日趋走上回归路线。

　　（四）改善住房社会保障。调整住房供应结构，增加社会保障性住房比例，改变我国经济适用房不经济，廉租房僧多粥少的供应现状。　　　

　　（五）要严格限制人均住宅使用面积，控制豪华别墅的建设，不能让商品房的购买变成有钱人的“圈地运动”而使中产阶级家庭连最起码的安居梦想都变成奢望，这样会加剧老百姓心中的仇富情绪，给社会增加不和谐因素。

　　（六）加大耕地保护力度。土地对于中国农民而言除了生存权以外，还承载着发展和社会保障等方面功能。因此，对于破坏耕地修建“小产权房”的违法行为要坚决禁止。对于已经滥占耕地修建房屋的，如果能退耕的坚决退耕，不能退耕的补缴所有税费的基础上严厉处罚。不符合土地规划的“小产权房”要认定为违章建筑，并坚决予以拆除。违法批准建设“小产权房”或违法开工建设“小产权房”的，依法严厉追究相关人员的刑事责任。

　　（七）尊重事实并区别对待。一是农村住宅如出卖给本集体经济组织内部成员，经本集体同意，且买受人符合宅基地使用权分配条件的，因民事行为不违反法律、法规和强制性规定，该买卖有效。二是农村住宅如出卖给本集体经济组织外居民的，因行为违反国家法律禁止性规定，买卖行为无效。三是农村居民与本集体经济组织成员以外居民出资在其宅基地上联合开发建房的，联合建房人不能成为房屋共有人，但对与其合作农村的居民享有债权，买卖无效。四是在婚姻关系存续期间，一方或共同投资在宅基地上建设农村住宅的，即使一方为城镇居民或户籍未迁入的其他农村居民，除双方另有约定外，修建住宅应为夫妻共同财产。五是城镇居民或非集体经济组织成员，因遗产继承可取得农村住宅所有权。六是关于农村住宅赠与合同的效力，受赠主体如果符合前面所述农村住宅买受人的限制条件，赠与合同有效。七是农村集体经济组织在符合规划情况下，在集体建设用地上建设住宅用于安置集体经济组织成员，购房指标如果在符合受让条件的内部成员之间转让的，买卖有效。

　　房屋是最重要的生产要素、生活资料与融资工具，也是物权保护的最重要对象，尤其在中国特定的文化背景下，居有定所更是每个人的生活目标之一，如何解决小产权房的问题将关系到百姓是否能够安居乐业，因此我们要齐心协力共同解决小产权房问题，从而为构建和谐社会贡献力量。

（作者单位：河南省清丰县人民法院）