浅议《电信法（征求意见稿）》

（上海市信息法律协会 俞云鹤）


一、总的看法

《中华人民共和国电信法（2005年5月10日征求意见稿）》（以下简称《电信法（征求意见稿）》），总体上反映了我国电信基本政策的要求，相比2004年7月《电信法（送审稿）》，增加了不少有关电信发展内容的条文，反映了我国电信改革的成果。
《电信法（征求意见稿）》至少有以下比较突出的亮点：
1、《电信法（征求意见稿）》第五章“电信资费”，在条文内容和结构上都作了重大修改，基本上是重新撰写的。该章充分体现了维护电信消费者合法权益的宗旨。
2、《电信法（征求意见稿）》首次以法律条文明确了电信业向市场过渡的大方针。第五十二条（资费放松管制）的规定，将促进我国电信改革深入进行，使WTO规则进一步获得实施。
3、《电信法（征求意见稿）》将历次草稿编有的“无线电”专章已全部删除，仅在第四章“电信资源”若干条文中有所涉及。这样的删除是可行的，一是第二条电信定义中己包含无线电，二是第一百四十三条规定《电信法》施行之日，《电信条例》同时废止，而现行有效的《无线电条例》不在废止之列。因此，《电信法》完全不必再专章对无线电作规范。
相信经过广泛征求意见，作进一步修改完善后，将是一部很好的法律草案。
但是，从总体上看，《电信法（征求意见稿）》与历次稿子同样存在一个最关键的问题，就是对于我国应当确立什么样的电信监管体制这一电信立法焦点问题，似缺乏广泛深入地考量和研究，从而对电信监管体制作出正确决策和规范。同时，现在《电信法（征求意见稿）》共十三章143条，其中有68条是直接涉及电信监管职责的，占全部法律条文一半之多， 赋予电信监管机构的权力太广太大，相应的权力制约措施规定却太少太弱。

二、修改意见

第一章 总则
1、第一条（立法目的与依据），现条文内容仅表达立法目的，没有明示立法依据。建议恢复以往几稿的写法，写明“根据宪法，制定本法”。
2、第二条对电信的定义中，“电磁系统”和“其他任何形式的信息”的的概念比较宽泛，若按此定义，广播电视活动也属于电信活动。建议进一步予以明确定义，同时与国务院正在起草的《广播影视传输设施保障法》做好条文衔接。
3、第六条（监管主体与体制），涉及电信监管基本制度的设计和实施，关乎全国电信业的改革和发展，至关重要。希望立法部门能够审慎考量，在规范我国电信监管体制时，本着“构建面向二十一世纪有中国特色的电信法框架”的精神，为了与我国市场经济的发展趋势和地域广阔的具体国情相适应，吸收我国现行有效的无线电管理体制实行中央、地方两级管理的基本经验，将现行垂直领导、条块分离的电信监管体制，改变为实行中央和地方两级管理、条块结合的电信监管体制，从而充分发挥中央和地方的各自优势与积极性，做强做大我国电信业。
建议第六条（监管主体与体制）修改为：
“国家电信监督管理机构（以下简称电信监管机构）依照本法对全国电信业实施监督管理。
国务院有关行政主管部门在各自职责范围内负责电信监督管理工作。
省、自治区、直辖市人民政府信息产业主管部门依照本法负责对本行政区域内的电信业实施监督管理。”

第二章 电信市场准入
4、该章对经营电信业务的申请条件与程序作了规定，但对电信企业如发生业务变更，是否需要向电信监管机构申请或备案未作规定，建议加以补充。
5、第十二条（申请经营涉及网络与信息安全的增值电信业务的程序）未明确其他部门在涉及网络与信息安全的增值电信业务的许可证管理工作中的职责，易将所有的管理压力集中于电信监管机构，反而不利于网络与信息安全工作。建议对实行此项许可证管理的可行性予以慎重考虑。

第三章 电信网间互联互通
6、第二十三条（互联原则及定义）改为（互联互通原则及定义），第二十六条（互联协议）改为（互联互通协议），使该两条的标题与其他条文的标题称谓相呼应。
7、第二十九条（设备功能变更），现条文将以往草案规定电信业务经营者“必须事先通知互联有关方”，改为“应当与有关各方达成一致；不能达成一致的，应当报电信监管机构裁决”。这对电信业的迅速发展可能会产生负面影响，因为凡“可能影响互通的”设备功能变更事项会相当广泛，按此条规定都要与有关各方达成一致方可实施，耗时费力，有碍发展。建议恢复以往草案的规定。

第四章 电信资源
8、第四十四条（无线电台站的设置使用要求），建议加入有关“移动通信基站”设置使用要求的内容。因为移动通信产业和运营业己成为我国电信业的重要组成部分，并且在部门规章和地方性法规中已有不少有关移动通信的专门规定，但是在《电信法》历次草案中却找不到“移动通信”的文字或概念，似乎故意要回避“移动通信”见之于法律条文，岂非咄咄怪事！

第五章 电信资费
9、第六十一条（资费调查）规定“调查组成员不得少于3人”，联系到第一百三十八条（电信管理工作人员义务）规定“进行监督检查或者调查时，应当不少于两个人”，建议作修改。《电信法》是国家经济类的基本法律，调查人数此类具体事宜应由部门规章或规范性文件去规定较合适，不宜在法律中作刚性规定。

第六章 电信普遍服务
10、第六十四条（政策支持）“国家制定有关政策、措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”，建议改为（政府支持）“国家采取有关措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”。这样改动后，第一款规定国家对电信普遍服务予以支持的责任，第二款规定地方各级政府对电信普遍服务予以支持的责任。同时，《电信法》作为基本法律已设专章规范电信普遍服务，已体现国家对电信普遍服务予以支持的基本政策，因此在本条文表述中，对国家和地方各级政府的责任规定宜着重于“采取有关措施”和“创造良好的环境和条件”。

第七章 用户权益保护
11、第七十二条（电信服务规范），建议增列第二款：“电信业务经营者应当本着公平诚信的原则与电信用户签订电信服务协议”（该文字引自信部电[2004]381号《信息产业部关于规范电信服务协议有关问题的通知》），将电信服务协议上升为电信服务市场的法定文件，以利促进电信业务经营者努力贯彻诚信原则，并提高电信业务经营者和电信用户在市场经济条件下应树立的合同法律意识。
12、第八十二条（欠费催缴和停止服务的要求），第二款“除非出现以下情形之一的，电信业务经营者不得拒绝向电信用户提供服务”，用“否定之否定”的表述方式，比较难懂，建议改为正面描述：“出现以下情形之一的，电信业务经营者可以停止向电信用户提供服务”。这样的改动，也使条款内容与标题“停止服务”更相一致。同时，在该款第二项“经书面通知后”应设定时限，使更具准确性、操作性。
13、第八十三条（赔偿责任与免责情形），将以往草案规定的免责条款文字全部删去，似不妥，也不符合本条标题应有之意。建议第三款改为：“通信网络变更导致电信业务经营者的服务方式改变的，电信业务经营者可以不承担赔偿责任，但应当为电信用户提供不低于原服务功能的服务”。
14、第八十五条（电信监管机构的纠纷处理机制），此条对纠纷处理机制的规定，恐难以落实的。按照第六条规定，“电信监管机构”仅是“国务院电信监督管理机构”的简称，不包据电信监管机构的派出机构。由此，按照第八十五条规定，全国电信用户都须向国务院电信监管机构投诉，而且要在受理之日起30日内作出处理，情况复杂“经本机构负责人”批准可延长到60日。显而易见，这是脱离实际的，甚至是无法执行的。解决办法有两种：一种是将现行集中统一的电信监管体制改变为实行中央和地方分级管理的体制，从而充分发挥中央和地方的积极性，从根本上解决电信监管包括纠纷处理的机制问题。另一种是在本条文中，将“电信监管机构”文字均改为“电信监管机构及其派出机构”，将“本机构负责人”改为“电信监管机构及其派出机构负责人”。

第八章 电信建设与保障
广西壮族自治区防城港市人民政府办公室


防城港市人民政府办公室关于印发防城港市住房保障工作考核问责暂行办法的通知




各县（市、区）人民政府，市人民政府各组成部门，驻港各单位：
《防城港市住房保障工作考核问责暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二〇一一年八月四日



防城港市住房保障工作考核问责暂行办法

第一章 总则

第一条 为落实住房保障工作责任，健全完善住房保障制度，加快推进保障性安居工程建设，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)、《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号)、《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的通知》(中办发[2009]25号)和《广西壮族自治区人民政府办公厅印发<广西壮族自治区住房保障工作考核问责暂行办法〉的通知》(桂政办发[2011]76号)等有关规定，制定本办法。
第二条 住房保障工作是全市各级人民政府的重要职责，实行市人民政府负总责、县（市、区）人民政府抓落实的工作责任制。
第三条 全市住房保障工作考核在市人民政府统一领导下分级实施。市人民政府保障性安居工程领导小组对所辖县（市、区）人民政府住房保障工作的巡查、考核、约谈，任免机关或监察机关依法实施问责。
第四条 住房保障工作考核、约谈和问责遵循实事求是、注重实效、权责一致、公平公正的原则。
第五条 住房保障工作考核采取巡查和年度考核相结合、自查自评和重点检查相结合的方式。

第二章 考核内容

第六条 落实住房保障工作责任的措施和效果。
(一) 市人民政府与县（市、区）人民政府签订的年度住房保障工作责任书规定的目标任务落实情况。
(二)按照国家、自治区政策规定，为符合住房保障条件的保障户提供租赁补贴或实物配租、核减住房租金等方面的进展情况，是否做到应保尽保。
(三)保障性安居工程项目审批、土地供应、规划和施工许可等是否落实，资金投入是否到位，项目建设进度情况（是否按年度计划开工建设，工程建设形象进度），已建成项目竣工验收、产权关系规范和落实情况。
第七条 建立保障性住房建设资金的筹措和监管制度情况。当年财政预算安排、土地出让总收入5％以上、住房公积金增值净收益和其他渠道筹措用于保障性住房建设资金落实情况。
第八条 住房保障规划、年度计划编制和实施。每年对城市低收入家庭住房状况进行调查核实，县（市、区）住房保障规划、保障性住房建设规划和年度计划的编制以及向社会公示、上报备案等工作情况。
第九条 制度建设
（一）住房保障制度建设。制定各类保障性住房管理办法或实施细则情况；落实保障性住房建设各项优惠政策，建立住房保障对象申请、审核、公示、登记、分配、退出等动态管理制度以及坚持住房保障工作报告制度，县级以上人民政府每年向上级人民政府和同级人大常委会报告住房保障工作情况，每月向社会公布保障性住房建设进展情况。
（二）统计报告制度。住房保障统计报表数据是否真实、准确、完整、及时、科学合理，是否准确反映住房保障工作进展情况。
（三）档案管理制度。廉租住房保障对象档案的收集、整理、保管、使用以及档案更新等动态管理情况。
第十条 基础管理。
（一）健全住房保障机构。建立健全住房保障管理机构和具体实施机构，明确管理职能，配备与之相适应的专职管理人员等情况。
（二）加强基础管理。住房保障工作的审核、答复、登记、公示等方面是否按照规定程序和要求进行；是否按年度对廉租住房保障家庭的收入、住房情况进行复核，并根据复核结果及时调整保障对象、保障方式和保障标准。复核中发现的违法违规行为是否及时予以处理。
（三）管理及服务。设立对外服务窗口，公开相关政策、申请条件、补贴标准、办理程序、服务电话并做到内容明确、标识醒目、方便群众，以及管理人员工作态度和工作作风等内容。
（四）推进信息化建设。住房保障管理信息系统硬件、软件建设情况；网上报送城市低收入家庭住房保障统计报表数据的准确性、及时性；日常管理工作的规范化水平等。

第三章 巡查和考核

第十一条 市人民政府保障性安居工程领导小组有关部门根据职责分工，结合日常监督管理工作，对所辖县（市、区）人民政府住房保障工作进行巡查，并提出巡查意见。
第十二条 各县（市、区）对辖区内住房保障工作进行年度自查。年度自查报告要全面反映本地区落实国务院及有关部门和自治区人民政府、市人民政府及有关部门的工作部署、工作进展情况、日常巡查意见的落实情况、反映突出问题的处理情况等内容。自查报告要真实、准确、完整，并于当年12月20日前分别报送市住建委、监察局。
第十三条 市人民政府保障性安居工程领导小组对所辖县（市、区）人民政府自查报告的真实性、客观性及其他需要核查的事项进行重点核查。对于数据不真实、不完整或不一致的，责成所辖县（市、区）人民政府限期说明情况，并作出必要修正。经核实有虚报、瞒报、伪造、篡改统计数据行为的，对有关责任人员依法处理。
第十四条 市人民政府保障性安居工程领导小组结合巡查、自查和核查等情况，对所辖县（市、区）人民政府住房保障工作进行年度考核。年度考核参照《城镇住房保障工作考核评价表》得分情况，分为优秀（评价得分90分以上）、合格（评价得分60分以上90分以下）、不合格（评价得分60分以下）三个等次。对于一年内有２次以上约谈记录或一次以上问责记录的，不得被评定为优秀。年度考核于次年1月底前结束。

第四章 奖励和问责

第十六条 住房保障工作年度考核结果在全市范围内通报。对考核优秀的给予通报表彰；对考核不合格的予以通报批评，并责令限期整改。
第十七条 有下列情形之一的，市人民政府保障性安居工程领导小组有关部门约谈所辖县（市、区）人民政府相关负责人：
（一）未能按规定时限完成工作进度的；
（二）资金、土地、税费等政策落实不到位的；
（三）对保障性住房分配和使用管理中社会反映强烈的问题处置失当的；
（四）对检查中发现的问题整改不力的。
第十八条 有下列情形之一的，任免机关或监察机关按照有关规定对相关领导干部进行问责：
(一)不认真执行国家和自治区住房保障政策，具有本办法第十七条规定的情形，整改不力，工作失职，致使住房保障工作年度考核不合格，情节较重的；
(二)滥用职权，影响或干扰住房保障政策贯彻执行，情节较重的；
(三)对违反住房保障政策规定的行为不制止、不纠正、不查处，或者处置不当造成群体性事件或者其他重大事件的；
（四）在住房保障工作中发生重大失误或存在严重违规、违法行为，造成恶劣影响的；
(五)管理、监督不力，在有关职责范围内发生住房保障方面重大事件、案件或质量、安全事故，造成恶劣影响的。

第五章 附则

第十九条 本办法由市住建委会商市监察局解释。
第二十条 本办法自发布之日起实施。

附件：城镇住房保障工作考核评价表


附件：
城镇住房保障工作考核评价表
考核项目 序号 分项目 考 核 内 容 评价
分值
保障性住房建设年度目标任务
60分 1 任务落实 年度目标任务分解落实（2分）；制定实施方案(3分)；各项政策措施落实（5分）。 10
2 资金落实 建立了以财政预算安排为主的资金筹措和监管制度（5分）；积极争取中央住房保障补助资金（5分）；落实土地出让金用于保障性住房建设（5分）；落实住房公积金增值净收益用于保障性住房建设（5分）；落实其他资金（5分）。 25
3 土地供应 按规定落实保障性住房建设土地供应。每年３月３１日前必须将保障性安居工程年度建设项目用地落实到地块。 15
4 项目管理 保障性住房建设项目手续完备，按期开工建设，工程质量和施工安全符合要求；认真贯彻落实上级主管部门有关会议和通知要求，积极整改上级部门督促检查工作中发现的问题。 10
住房保障工作规范化管理
40分 5 制度建设 建立住房保障制度的比例达到１００％（6分）；建立健全目标考核、业务培训、办事公开、限时办理、统计报表、档案管理、监督检查、责任追究等各项制度（3分）；符合条件的申请家庭享受住房保障的比例达到95%以上（3分）。 10
6 规划及年度计划 制定了住房保障规划和年度计划，符合当地实际及发展，科学合理，措施得当。 3
7 资金来源及管理 建立了以财政预算安排为主稳定规范的资金筹措和管理制度（3分）；住房资金实行专户管理，专款专用，未发现挪用现象（2分） 5
8 管理及服务 设置了住房保障管理机构，配备了与工作相适应的专职管理人员（3分）；设立了对外办事窗口，住房保障制度的政策、申请条件、补贴标准、办理程序、服务电话、举报投诉电话及信箱等在办公地点进行公布（2分）；管理人员服务热情，作风清正廉洁，无违法违纪行为（2分）。 7
9 实施程序 对申请人的家庭收入和住房状况按规定程序和时限进行审核、公示、登记，对不符合条件或不予以登记的应说明理由，对符合住房保障条件的申请人，及时实施相应保障（4分）；严格实施了年度复核制度，及时对是否实施保障、保障方式、保障水平予以调整，对复核中发现的违法、违规行为及时予以处理（3分）。 7
10 动态管理 建立了廉租住房统计报表制度，上报数据及时、准确，统计分析有深度、有价值（2分）；建立了住房保障家庭档案，实现动态管理（2分）；建立了住房保障管理信息系统，满足管理、查询、统计分析的需要（4分）。 8
总 分 100