在将 “尊重和保障人权”写入法律的理念指导下,于2013年1月1日起正式施行的修改后的刑事诉讼法较之前的刑事诉讼法在章节体例上有了重大修改,完善了一系列的刑事制度和措施,且专编构建了具有中国特色的刑事特别程序,这也是本次刑事诉讼法修改的亮点之一。修改后的刑事诉讼法专编分四章分别增设了四个特别程序,首先就是未成年人刑事案件诉讼程序。修改后的刑事诉讼法对未成年人刑事案件程序作了较为全面的规定,填补了我国刑事诉讼法只有普通程序而无特别程序的空白,在内容上完善了未成年人刑事司法制度,但还是存在着一些不明确的内容,在相关司法解释还未出台以及针对性理论研究不充分的情况下,作为刑事特别程序的重要参与者,检察机关应当积极应对各种挑战,探索有效的方法,履行好刑事诉讼法赋予的职责。本文将对未成年人刑事特别程序进行具体阐述,以期为相关检察实践提供一些参考。

　　一、修改后的刑事诉讼法关于未成年人刑事案件特别程序的主要规定主要有以下三个方面:

　　(一)明确办理未成年人刑事案件的方针、原则及具体程序要求

　　修改后的刑事诉讼法第266条明确规定,对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则,这一原则首次在刑事诉讼法中出现具有重大的意义,这也是由未成年人案件的特殊性决定的。未成年人智力、身心发育尚未成熟,法律知识欠缺,主观恶性不大,很多犯罪的动机较为简单,往往是由于情感冲动或意志薄弱造成的,因此,对它们实行教育、感化、挽救的方针和教育为主、惩罚为辅的原则有助于他们改过自新,回归社会。

　　修改后的刑事诉讼法中增加了办理未成年人案件的一些程序性的制度、措施,其中第267条规定未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的,人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护,这实质上是将法律援助从审判阶段向前延伸至侦查阶段,将提供法律援助义务的机关从法院扩展至公安机关、人民检察院。另外,第267条规定办理未成年人刑事案件,根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查,这是以立法形式将社会调查肯定下来。第269条规定对未成年犯罪嫌疑人、被告人要严格适用逮捕措施和进行分案处理,这样会更有利于挽救失足未成年人,有利于减少关押带来的羁押场所交叉感染的弊端。此外,第270条规定了讯问和审判未成年人时的合适成年人在场制度,这样不但可以消除未成年人心理上的恐惧,而且有利于弥补未成年人诉讼能力较弱的不足。

　　(二)附条件不起诉制度的设置

　　在今年我国刑事犯罪率居高不下,司法机关诉讼负担日益加重的形势下,构建和完善未成年人附条件不起诉制度不但从制度上缓解了犯罪率居高不下和诉讼资源有限之间的矛盾,而且不会将更多的未成年人推向社会的对立面,体现了教育为主、惩罚为辅的原则。修改后的刑事诉讼法第271条、272条、273条分别规定了附条件不起诉适用的范围、救济机制及考察机关和考验期,这些规定增加了附条件不起诉制度的可操作性。

　　(三)未成年人犯罪记录封存制度的建立

　　修改后的刑事诉讼法第275条规定未成年人犯罪刑罚在五年有期徒刑以下的,应当对相关犯罪记录予以封存。这一制度避免了前科给失足的未成年人带来的负面影响,使他们能够平等的享有和其他正常人一样的权利。

　　二、未成年人刑事案件特别程序中检察机关面临的挑战

　　在未成年人刑事案件诉讼程序中,修改后的刑事诉讼法构建了很多的新制度,对检察机关的审查起诉工作提出了新的要求。就检察机关而言,修改后的刑事诉讼法所带来的挑战如下:

　　(一)检察机关起诉裁量权的扩张。附条件不起诉赋予了检察机关根据案件的特点进行权衡以决定是否起诉的权力,从而在客观上扩张了检察机关的起诉裁量权。但众所周知,权力与职责是对等的,如何正确有效的适用该制度,修改后的刑事诉讼法对于其适用的范围、考察的期限、负责考察的主体等一系列问题作了较为充分规定,但也还有一些不完善的地方,可操作性不强,这对于检察机关来说不得不说是一个挑战。

　　(二)检察机关的监督考察、教育矫治及其他职责的履行难度加大。监督考察未成年犯罪嫌疑人履行法定义务的情况,确认其是否符合不起诉的条件,成为影响附条件不起诉制度正确运作的关键环节。对于这项艰巨的任务,按照修改后的刑事诉讼法第272条的规定,应当由作出附条件不起诉决定的人民检察院来负责。而且,根据第272条第3款第四项的规定来看,人民检察院实际上还承担着教育、矫治未成年犯罪嫌疑人的职责。众所周知,当前犯罪案件高发,人民检察院面临着巨大的司法压力,案多人少的问题使得检察机关的监督考察职责将面临难以得到切实履行的窘境,教育矫治职责也面临着相同的困境。

　　(三)难于对附条件不起诉进行有效的监督与制约。　

　　为了确保附条件不起诉的正确适用,修改后的刑事诉讼法规定了一个意见表达机制,即人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前,应当听取公安机关、被害人的意见,以充分尊重公安机关与被害人的意见。但附条件不起诉毕竟不是无罪判决,其仍旧是法律对未成年犯罪嫌疑人的危害社会行为的否定性评价,因此,对于认为自己的行为不构成犯罪的未成年犯罪嫌疑人而言,这种不起诉机制并不能够实现其对正义的要求。因此,法律赋予了未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对付条件不起诉的否决权,如果其对附条件不起诉有异议,人民检察院应当作出起诉的决定。然而,上述规定构建的仅仅是一种事前的预防机制与事后的救济机制,对于运作中的附条件不起诉如何进行有效的监督与制约仍是一个有待解决的问题。附条件不起诉的决定是否听取被害人的意见以及在多大程度上听取是一个不确定的问题。而且,即使是对于事后监督,修改后的刑事诉讼法也没有像对待未成年犯罪嫌疑人那样赋予被害人否决附条件不起诉的权利,而仅仅是赋予了被害人申诉的权利。因而从总体来看,被害人在附条件不起诉中的主体性地位并未得到充分保障。这对于被害人的保护而言实际上是不利的,因为我们无法确保检察机关的起诉裁量权一定公正运作,不偏袒未成年犯罪嫌疑人。

　　三、检察机关应对上述挑战的对策

　　在现行立法、司法体制下,若要化解上述困境,笔者认为可以从以下几个方面着手:

　　(一)首先,在对未成年犯罪嫌疑人的监督考察、教育矫治方面,在我国已经建构起社区矫正制度的背景下,可以委托社区矫正机构代为履行监督考察、教育矫治的职责。检察机关在刑事诉讼中所承担的主要职能是公诉职能和法律监督职能,对于监督考察、教育矫正一方面没有人员、机构的配备,硬件条件不具备,另一方面也没有足够的时间、精力履行该项职责。而社区矫正机构则不同,其主要职责就是监督考察、教育矫治,既有人员、机构配置,也有时间、精力,更为重要的是,其在监督考察、教育矫治方面更为专业。但是需要说明的是,社区矫正机构在代为履行监督考察、教育矫正职责时要注意,其所针对的是未成年犯罪嫌疑人,既有别于成年人,也有别于已经被判处缓刑、假释或者暂予监外执行的人,应当根据未成年犯罪嫌疑人的特点进行有针对性的监督考察、教育矫治,此外还应当注意为未成年犯罪嫌疑人保密,防止给其生活、学习造成不良影响。委托社区矫正机构代为履行监督考察、教育矫治并不意味人民检察院这一职责的转移或放弃,恰恰相反,是为了更有效地履行这一职责所采取的一种履职方式。

　　(二)对附条件不起诉的监督、制约,核心问题在于如何在附条件不起诉中将被害人的意见充分吸纳进来,以充分体现被害人的主体性地位。对于该问题,笔者认为,可以考虑将当事人和解的公诉案件诉讼程序容纳进来,通过刑事和解来解决尊重被害人的意见问题,然后再通过附条件不起诉来解决未成年犯罪嫌疑人的追诉问题。这样,通过两种程序的结合,既平息了当事人之间的纠纷,也使得附条件不起诉制度的运作充分体现被害人在刑事诉讼中的主体性地位。检察官应当保持客观中立的立场,履行客观公正义务,在作出附条件不起诉决定前加强与被害人的沟通,确保被害人知情、有参与、有表达,通过这样一种交互机制吸纳被害人的不满情绪,并确保附条件不起诉制度的正确运作。此外,人民检察院也应当加强本身的规范、透明运作,通过引人外部监督机制确保附条件不起诉正确运作,接受社会公众的监督,从而逐步树立司法威信。

　　(三)可考虑由专人办理未成年人刑事诉讼案件。

　　未成年人刑事案件诉讼特别程序是根据未成年人的心理、生理特点而专门规定的诉讼程序,基于未成年人案件本身的特殊性,修改后的刑事诉讼法中明确规定人民检察院应当保障未成年人行使其诉讼权利,保障未成年人得到法律帮助,并由熟悉未成年人身心特点的检察人员承办。由专人办理未成年人案件,可以更好的提高办案水平,积累充分的办案经验,使得办案更加规范化、专业化,尤其体现在对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查方面,因此,笔者认为可以在检察机关内部选任一两名或曾从事过教育工作,擅长与青少年打交道的办案人员,或工作方法细腻、对做青少年工作有一定心得体会的办案人员,专门负责办理未成年人案件。专人负责制,不但有利于稳定未成年犯的心理,减少对立情绪,对未成年犯下一步的教育和改造垫定基础,使办案达到最佳效果,而且有利于合理投入和配置诉讼资源,提高诉讼效率,缩短办案期限。

　　作者单位:安徽省蚌埠市龙子湖区人民检察院
人事部


关于印发《全国人事系统法制宣传教育第五个五年规划》的通知

国人部发〔2006〕106号


各省、自治区、直辖市人事厅（局），新疆生产建设兵团人事局，副省级市人事局；国务院各部委、各直属机构人事部门：
现将《全国人事系统法制宣传教育第五个五年规划》印发给你们，请结合本地区、本部门的实际作出具体安排，认真组织实施，保证人事法制宣传教育第五个五年规划任务的全面落实。
　　为便于联系沟通，请你们确定一名普法联络员，并于2007年3月前将联络员名单及联系方式报全国人事系统法制宣传教育领导小组办公室（设在人事部政策法规司）。
附件：全国人事系统法制宣传教育领导小组名单

人事部

二○○六年十月十六日


全国人事系统法制宣传教育第五个五年规划

根据中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》（中发〔2006〕7号）和十届全国人大常委会第二十一次会议作出的《关于加强法制宣传教育工作的决议》的要求，为进一步做好人事法制宣传教育工作，结合人事系统实际，制定本规划。
一、指导思想、目标和对象
（1）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大和十六届四中、五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，牢固树立科学人才观，坚持围绕中心、服务大局，坚持以人为本、服务群众，坚持法制教育与法治实践相结合、法制教育与道德教育相结合，深入开展人事法制宣传教育，全面推进人事法制建设，实现人事工作依法管理，为实施人才强国战略、建设社会主义和谐社会提供人事人才保证。
（2）总体目标。在前四个五年普法工作的基础上，进一步广泛深入地开展人事专业法制宣传教育，普及法律知识，提高法律意识，人事部门领导干部和广大人事干部学法、守法、用法的自觉性和主动性显著提高，人事部门依法管理和服务社会的能力和水平显著提高；人事法规政策知识在广大公务员、专业技术人员和管理人员中得到较好的宣传和普及，管理服务对象和社会公众对人事工作的知晓度、认可度显著提高。到2010年，全国人事系统法制宣传普及率达到100%，人事干部法律知识参训率达到100%，人事部门普法验收合格率达到98%以上。
（3）普法对象。各级政府人事部门的工作人员，各级政府工作部门人事机构的工作人员，企事业单位从事人事管理的人员。此外，还要对人事管理服务对象和社会公众宣传普及有关的人事人才法规政策。
二、主要任务
（4）学习宣传宪法和国家基本法律制度。深入学习宣传宪法，是人事法制宣传教育的基础性、根本性工作。要进一步学习宣传宪法，努力提高全体人事干部的宪法意识，推进依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实施。学习宣传国家基本法律制度，培育人事干部的民主法制观念和国家安全统一意识。
（5）学习宣传依法行政方面的法律法规。深入学习宣传行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例、国务院全面推进依法行政实施纲要等法律法规，进一步加强依法行政理论知识学习，促进人事干部增强现代法治意识，全面提高依法决策、依法行政、依法办事的水平。
（6）学习宣传公务员法及其配套法规。公务员法是我国干部人事管理第一部总章程性质的法律。公务员法的颁布实施，是干部人事制度改革的重大成果，在干部人事工作历史上具有里程碑意义。在公务员法学习方面，人事干部必须先学一步，学深学透，能够准确、熟练地掌握法律的各项原则和具体规定并娴熟运用，切实把公务员法贯彻好、落实好。
（7）学习宣传有关干部管理的党内重要法规。深入学习宣传中国共产党章程、党内监督条例、纪律处分条例、党政领导干部选拔任用工作条例等法规文件，进一步加深人事干部对党员义务、党内监督、纪律处分、选拔任用等制度的认识和理解，全面贯彻落实党管干部原则，不断强化人事干部特别是领导干部的廉政意识，提高领导水平和拒腐防变能力。
（8）学习宣传人事人才管理法规政策和人事法制基础知识。紧密联系人事人才工作的发展形势，深入学习与履行职责相关的人事人才法规政策和人事法制基础知识，包括事业单位人事管理法规、专业技术人员管理法规、人才市场管理法规、引进国外智力法规等，及时向公务员、专业技术人员、管理人员和社会公众宣传重要的人事人才法规政策，通过普法进一步促进立法工作，切实提高人事人才管理与服务的法制化水平。
（9）通过普法提高人事工作法制化水平。将法制宣传教育与法治实践紧密结合起来，通过普法积极推进公务员管理、事业单位人事管理、专业技术人员管理等方面的立法，尽快改变人事工作部分法律法规缺位、不系统、不配套的状况；建立和完善执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制；加强机关内部法制工作制度建设，紧密结合业务工作特点，建立健全行政许可、行政审批、规章制定、行政复议、行政应诉、法律顾问等制度。
（10）加大向社会宣传普及人事法规的力度。动员和组织各方面力量，运用多种形式，向人事管理服务对象和社会公众宣传普及重点人事法规政策，使管理服务对象和社会公众进一步了解和掌握有关的人事法规政策，自觉配合推进人事制度改革工作和人事执法活动，发挥他们对人事工作的监督作用。
三、实施步骤
全国人事系统法制宣传教育“五五”规划从2006年开始，到2010年结束。共分三个阶段实施：
（11）动员部署阶段（2006年）
从本规划下发起到2006年12月，各级人事部门要成立人事法制宣传教育领导小组，由主要领导或者分管领导担任组长，办事机构设在法制部门，确定专门人员，负责组织指导人事法制宣传教育。
制定规划。根据本规划，结合本地区、本部门实际，制定适合自身特点的“五五”法制宣传教育规划，做好组织、宣传、发动等工作。2006年底前，要将本地区、本部门制定的普法规划报全国人事系统法制宣传教育领导小组办公室备案。
编印教材。全国人事系统法制宣传教育领导小组领导并组织实施人事普法教材的编写工作。一是将人事政策法规的基本理论、基本知识编写成指导性的《人事专业普法教材》，作为全国人事系统“五五”普法的规范性读本；二是将有关法律法规汇编成《人事管理常用法律法规选编》，方便学习查阅。
（12）组织实施阶段（2007年-2009年）
各地区、各部门要制定切实可行的年度工作计划，明确法制宣传教育的重点和任务，认真组织实施。
培训工作骨干。人事部负责培训各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及副省级市人事厅（局）的法制宣传教育骨干；各地人事部门负责培训本地区、本部门的法制宣传教育骨干。
开展专题活动。利用公务员法实施一周年和五周年之际，大力开展各项宣传活动。对新颁布的与人事系统履行职责密切相关的法律法规要及时组织开展相应的专题宣传活动。
强化督促检查。人事部在规划实施中期将组织有关人员对各地法制宣传教育工作情况进行抽查，鼓励先进，督促后进。各地可根据具体情况，对本地区、本部门法制宣传教育进行阶段性督促检查，开展必要的考试或者考核活动。
加强工作交流。人事部将利用刊物、网络和会议等形式，交流工作经验。通过《人事政策法规专刊》及相关网站的法制宣传教育专栏，介绍各地工作动态，推广典型经验。各地人事部门要切实加强对本地区、本部门法制宣传教育工作交流和经验推广工作的指导。
（13）总结验收阶段（2010年）
2010年，各地人事部门要在做好年度法制宣传教育工作的同时，研究制定普法验收方案和标准，通过实地考察、听取汇报、审阅档案、抽样调查等形式，认真做好本地区、本部门“五五”法制宣传教育的总结验收和表彰工作，并将普法总结报告于2010年9月底前报全国人事系统法制宣传教育领导小组。全国人事系统法制宣传教育领导小组将组织抽查验收，并召开全国人事系统“五五”普法总结表彰会议，总结交流工作经验，对取得显著成绩的单位和个人予以表彰。
四、工作要求
（14）切实加强人事系统法制宣传教育工作的组织领导。深入开展人事法制宣传教育，是党中央、国务院部署的一项重大任务，也是推进人事工作依法治理的基础性工作，各级人事部门要把人事法制宣传教育工作作为人事工作的一项重要内容，列入议事日程，纳入年度工作计划，组建专门的领导机构，建立普法工作目标责任制，将普法工作任务层层分解，落实到人，切实抓好。要明确领导职责，建立和完善领导小组定期会议、联席会议、年度工作汇报、工作督查等制度。地方各级人事部门的主要负责同志要就“五五”普法工作亲自作动员，带头讲授法制课和进行法制辅导。
（15）积极完善人事系统法制宣传教育制度。大力推进人事系统领导干部法制教育制度化、规范化，继续坚持和完善理论中心组集体学法制度、领导干部法制讲座制度、重大决策前的法律咨询审核制度。人事部门党组（党委）理论中心组要制定年度学法计划，安排专门的学习时间。建立和落实人事干部学法制度，逐步实现法律知识考试考核工作规范化；健全行政执法责任制度，把依法行政水平和效果作为工作考核内容；积极开展面向社会的法制宣传教育，把法制宣传教育融入管理和服务全过程。在公务员录用中，应测试应试人员掌握法律知识的水平和运用法律知识的能力；把法律知识作为公务员培训的重要内容。建立人事系统人事法制工作者定期培训制度，紧密结合人事工作实际，每年组织一次人事法制工作者法律知识学习培训。进一步完善人事系统法制宣传教育联系制度。要确定一名普法联络员，定期将开展人事法制宣传教育的情况报告全国人事系统法制宣传教育领导小组，以加强联系沟通，总结交流经验。
（16） 努力探索人事法制宣传教育活动的新形式。深入开展以“法律进机关”为主要形式的法制宣传教育主题活动。把法律知识作为机关干部职工学习的重要内容，做到有计划、有安排、有落实、有检查。充分利用机关学习园地、网络等阵地，建设机关法制学习资料信息平台，为人事干部学法提供条件。充分发挥广播、电视、报刊、网络等大众传媒的作用，组织和开展人事法律知识竞赛、法制图片展览、普法工作专栏等形式多样、丰富多彩的法制宣传教育活动，营造学法用法的良好舆论氛围。各级人事部门要结合政务公开的要求，在门户网站专门开辟法制宣传教育栏目，建立完善人事政策法规信息库，及时公开和发布人事政策法规。利用便民服务场所、法律服务热线等形式，为人民群众提供方便快捷的法律服务。围绕“12·4”全国法制宣传日开展干部喜闻乐见的宣传教育活动，营造学法用法的氛围。建立人事专业法制宣传日，每年开展以人事法律法规为核心的法制宣传教育活动。
（17）认真落实法制宣传教育经费保障。各地区、各部门要按照中发〔2006〕7号文件的要求，安排人事法制宣传教育专项经费，保证工作正常开展。