江苏省南通市人民政府


市委办公室市政府办公室
关于转发市精神文明建设指导委员会《南通市文明行业建设和管理办法》的通知



通办发〔2002〕50号 2002年6月10日

　　各县（市）区委、人民政府，市委各部委办局，市各委办局，市各人民团体，市各直属单位：


　　经市委、市政府同意，现将市精神文明建设指导委员会《南通市文明行业建设和管理办法》转发给你们，请认真贯彻执行。


南通市文明行业建设和管理办法
(南通市精神文明建设指导委员会 二OO二年五月二十一日)



　　第一章 总 则


　　第一条 为深入持久地开展创建文明行业工作，进一步加强管理，不断提高创建水平，使创建文明行业工作规范化、制度化，特制定本办法。


　　第二条 南通市文明行业是物质文明和精神文明建设协调发展、规范服务达标、行业作风优良、群众评价满意、社会广泛认可，由市委、市政府批准并命名、表彰的先进行业，是全市行业两个文明建设的综合性荣誉称号。


　　第三条 文明行业创建是全市群众性精神文明创建工作的重要组成部分。深入开展文明行业创建，是加快经济发展，实现富民强市和在苏中率先快速崛起奋斗目标的客观要求，是实践党的全心全意为人民服务宗旨的有效途径，是行业在社会主义市场经济条件下推进制度创新和技术创新的内在需要，是实现两个文明建设协调发展的结合点，也是加强思想道德建设的重要载体。


　　第四条 南通市文明行业创建工作的指导思想和总体要求是，坚持以邓小平理论和江泽民同志"三个代表"重要思想为指导，认真贯彻党的十五大和十四届六中全会精神，以服务地方经济、加快发展为主要任务，以提高干部职工整体素质和行业文明程度为目标，以"服务人民，奉献社会"为宗旨，以加强思想道德建设为主线，以狠抓服务行业、执法部门的服务质量为重点，通过广泛组织创建活动，充分发挥典型示范辐射作用，逐步实现从规范服务到优质服务的提升，努力形成对社会负责、为人民服务、让群众满意的行业新风。


　　第五条 创建文明行业在各级党委、政府和行业主管部门的领导下进行。文明行业创建应纳入本地区、本行业总体工作布局之中。各级文明委及其办公室应会同有关部门认真做好创建的组织、协调、指导和监督工作，各有关行业及其部门应积极参与，密切配合，把文明行业创建的各项任务落到实处，不断提高创建水平和实际效果。


　　第二章 标 准


　　第六条 领导班子坚强有力。各级领导班子坚持党的基本路线，认真贯彻执行党和国家的方针、政策。注重班子建设，团结协作，作风正派，在两个文明建设中起表率作用。坚持"一把手抓两手，一班人两手抓"，创建意识强，党、政、工、团群
策群力，文明行业创建有目标、有规划、有措施、有检查，做到组织、制度、活动、经费落实。


　　第七条 综合效益显著增强。全面完成行业各项经济指标、工作任务，经济效益和工作、服务水平在全省、全市同行业中领先。有一批能够代表本行业特色和先进水平的名牌产品或业务成果。各级各类文明单位和文明窗口示范点创建成效显著，发挥示范辐射作用。有一批在全市有影响的先进典型。


　　第八条 道德风尚健康向上。认真贯彻《公民道德建设实施纲要》，重视思想政治工作、职业道德建设和法制教育，干部职工职业行为规范，思想道德建设内容充实，形式多样，不断创新，形成网络。职工的职业理想、职业责任、职业技能、职业纪律的教育培训有规划、有阵地、有制度。注重企业文化建设，形成具有行业特色和文化内涵的行业（企业）精神。


　　第九条 行业管理科学有效。行业内部改革不断深化，依法管理，科学规范，文明行业创建与业务工作紧密结合，职业道德规范与具体管理制度有机交融。基本设备和服务设施完好齐全、安全可靠。有体现行业特色、展示行业形象的行业标识。文明行业创建考核和奖惩制度落实。投诉渠道畅通，形成有效的社会监督制度。


　　第十条 生产服务规范有序。严格执行操作规程和工作标准，做到工作（服务）管理规范化，工作（服务）过程程序化。行业各基层单位，特别是直接面向群众和社会的基层处、所、站、店、场等，公开办事程序，公布规范服务、优质服务的标准，接受群众监督。从业人员仪容仪表体现行业特色和文明服务的要求。工作（服务）环境、质量和效率等在全省、全市同行业中处于领先水平，得到群众和社会的好评。


　　第十一条 文体活动丰富多彩。基层单位有对职工开放的文体活动场所及必要的活动设施、器材。经常组织开展内容丰富、形式新颖、群众广泛参与的文体活动，干部职工业余生活丰富、健康。积极参与上级部门及地区组织的各类群众性文体活动，成绩显著。形成富有特色的文体活动项目，在本地处于较高水平。


　　第三章 创 建


　　第十二条 加强对创建工作的领导。主要领导亲自挂帅，分管领导全力以赴，班子其他成员积极配合，共同抓好创建工作。行业创建职能部门做好组织协调工作，有关部门共同努力，形成合力。


　　第十三条 制定切实可行的创建规划。创建规划纳入当地精神文明建设的总体格局。从长远目标着眼，制定阶段计划，确定创建的重点、步骤和措施，层层分解，落实到人，把创建工作的各项目标任务落到实处。


　　第十四条 组织干部职工广泛参与。采取有效措施帮助全体干部职工不断增强创建意识，了解本行业、本部门、本单位创建的规划、任务和措施。实践创建宗旨，叫响创建主题口号，营造良好创建氛围，凝聚人心，充分调动、发挥全体干部职工的积极性和创造性，为实现创建目标共同奋斗。精心设计活动载体，切实抓好文明职工、文明班组（科室）、文明单位的创建，为文明行业创建夯实基础。


　　第十五条 发挥先进典型的示范带动作用。按照以点带线、由线到面、循序渐进、扎实推进的工作思路，注意培育、树立、宣传、推广先进典型，充分发挥其示范辐射作用。切实抓好各级示范点的创建，注意帮助其探索、总结创建工作的规律和经验，认真组织推广，促进行业整体水平的提高。


　　第十六条 建立健全创建工作机制。加大对创建工作的投入，逐步改善服务设施和条件。将服务质量、创建成效与工资、福利及其他待遇挂钩，以激励先进。强化社会监督，及时妥善处理群众投拆和意见，把群众满意与否作为评价创建工作成效的根本标准。


　　第十七条 形成条块共创的整体合力。各地文明办和各行业要相互联系，紧密协作，形成创建的整体合力。行业创建应主动接受当地文明委及其办公室的指导，纳入当地创建工作的总体规划，在文明城市、文明社区（小区）、文明村镇创建中发挥积极作用。各地文明办应加强与行业的联系与合作，积极关心、支持和指导行业的创建工作。


　　第四章 评 选


　　第十八条 南通市文明行业的评选实行达标申报制。评选工作坚持公开、公平、公正的原则，采取日常考察与集中验收相结合，上级部门考核与群众评议、社会监督相结合的方法进行。南通市文明行业每两年评选一次。南通市文明行业分别以市行业、县（市）区行业为单位参评、命名。


　　第十九条 申报南通市文明行业的，应符合第二章所列标准，并需同时具备以下条件：


　　（一）以县（市)区行业为单位申报南通市文明行业的，须获得上一评选年度县（市）区文明行业称号；


　　（二）以市行业为单位申报南通市文明行业的，其县（市)区行业为南通市文明行业的比例应不低于80%。


　　第二十条 在评选年度有下列情况之一的，不得参加本年度评选：


　　（一）全行业严重亏损或主要业务工作考核指标不达标的；


　　（二）行业领导班子及其成员严重违法乱纪的；


　　（三）行风评议综合满意度不达标的；


　　（四）出现与文明行业极不相符的其他事件，造成恶劣社会影响的。


　　第二十一条 对由若干子行业构成的行业，可从实际情况出发，经市文明委同意后以其中的子行业为单位参评。


　　第二十二条 南通市文明行业的评选程序为：（一）自查申报。申报行业进行自查，对照标准自我评估，认为基本符合标准后，向同级文明委提交书面申请。（二）张榜公示。申报行业应按照文明行业公示制的要求，在规定时间内，将南通市文明行业的标准、条件以及市、县（市）区文明办的地址、联系电话，在行业主管部门及其基层处、所、站、店门前醒目位置公示，接受社会监督和评议。（三）初评推荐。以县（市）区行业为单位申报南通市文明行业，须在征得上一级行业主管部门同意后，向所在县（市）区文明委正式书面申报。县（市）区文明委组织初评，符合标准、条件的，向上一级文明委推荐。以市行业为单位申报南通市文明行业的，直接向市文明委申报。（四）集中公示。市文明办将基本符合标准、条件的申报行业名单在市主要新闻媒体上集中公示。（五）考核验收。市文明委组织有关部门考核验收，具体方法是：听取行业创建工作和自查情况的汇报；察看创建现场；随机抽查或暗访其基层单位创建情况；召开有关座谈会，以书面调查方式进行民意测验，广泛听取社会各界意见。以市行业为单位参加评选的，由市文明委发函，征求其省主管部门意见。（六）审批命名。市文明办根据考核验收、社会监督和群众评议的情况进行综合评定，符合条件的经市文明委审议通过后，报市委、市政府批准命名。


　　第二十三条 凡被命名为南通市文明行业的行业，经市文明委同意，可对符合条件的下属行业授予相应的荣誉称号。


　　第五章 奖 惩


　　第二十四条 南通市文明行业由市委、市政府予以通报、表彰，并授予匾牌和证书。


　　第二十五条 本着精神奖励与物质奖励相结合的原则，对获得南通市文明行业荣誉称号的行业及有功人员，给予适当的物质奖励。


　　第二十六条 对已被命名表彰的行业凡发现有严重问题的，由命名机关根据情节轻重，给予批评、限期整改。被要求限期整改的行业，3个月内就整改情况形成书面报告，报请市文明委进行复查认可。对整改不力的，给予通报批评，直至撤销荣誉称号，并取消下一评选年度的参评资格。


　　第二十七条 对已获得南通市文明行业的行业，凡发现在评选中弄虚作假，或在评选年度内有第四章第二十条所列严重问题之一的，一律撤销荣誉称号，并给予通报批评。


　　第六章 管 理


　　第二十八条 南通市文明行业创建工作实行"条上指导，块上扎口，条块结合，相互促进"的原则。南通市文明行业创建的日常管理工作，由市文明办负责，分级实施。县（市、区）文明行业的日常管理工作，由县（市、区）文明办实施。以市行业为单位的文明行业创建的日常管理工作，由市文明办负责。


　　第二十九条 南通市文明行业创建工作的日常管理包括：


　　（一）建立文明行业创建工作档案制度。主要内容为：行业概况、创建规划及年度创建工作总结；创建组织网络、创建工作制度、重大创建活动纪录；各类检查考核及奖惩情况；公示制实施情况报告；群众投诉及处理情况。


　　（二）建立文明行业年报及创建工作重要活动报告制度。南通市文明行业每年应将创建工作的进展情况、各项奖惩及有关情况分别报至市文明办和行业主管部门。以市行业为单位的文明行业工作年报，由市行业主管部门报至市文明委。创建工作的重要活动，行业主管部门应及时报告市文明委。


　　（三）建立创建文明行业例会制度。市文明办每半年召开一次行业工作例会，传达上级指示、交流创建经验、总结指导工作、部署创建任务。


　　（四）加强文明行业创建工作的横向联系。市文明办组织各类活动，推动行业互相学习，共同提高。同时，文明行业创建与文明城市、文明社（小）区、文明村镇等创建有机结合，形成合力，推动本地区群众性精神文明创建活动水平的不断提高。


　　第三十条 建立文明行业监督和检查制度。在非评选年，市文明办不定期组织人大代表、政协委员、有关部门和新闻单位，对文明行业以及参与创建的行业进行视察、检查，并将检查结果向有关地区和行业主管部门通报，同时作为下一评选年度的评选依据之一。


　　第三十一条 南通市文明行业如改变行业名称、变动隶属关系或因故撤销建制的，要及时向市文明办通报。


　　第七章 附 则


　　第三十二条 本办法由南通市文明委办公室负责解释。


　　第三十三条 本办法自2002年7月1日起施行。



重新审视我国行政再审制度的法律规定

杨临萍


　 行政再审制度法律设计上的四个悖论

　 我国行政诉讼法第六十二条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。”第六十三条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”行政诉讼法主要以此三个条文规定了行政诉讼的审判监督程序，在司法审判实践，其法律制度的设计存在如下悖论：

　 （一）诉权的悖论

　 诉权是当事人发动诉讼的基本权利。

　 诉权是主动的，审判权是被动的，先有诉权，后有审判权，无诉既无审判，也就是不告不理的原则。行政诉讼法第六十二条、第六十三条、第六十四条规定，有权启动再审程序的主体有三类：一是当事人；二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院；三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中，法院和检察院对于再审程序的启动具有“必然性”，因为“发现违反法律、法规规定认为需要再审的”可以直接启动，无需征求当事人的同意，而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人，对再审程序的启动，仅仅是一种可能性，仅仅是为法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律法规规定的“线索”，最终是否再审由法院决定。这种规定与诉权相悖，与不告不理的诉讼原则相悖，与公正中立的审判权相悖。由此产生行政诉讼法规定当事人的申诉权与行政诉讼再审之诉的关系问题；诉权与审判权的关系问题；职权主义与当事人主义的关系问题等。正是由于法律制度的设计上有悖诉权理论，未能厘清诉权与审判权的关系，从而导致连续不断地申诉事实成为我国审判监督制度中最为严重的问题之一。

　 （二）两审终审制的悖论

　 行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，依法实行两审终审制。审判监督程序不具有审级性质，它只是对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误的进行再审的程序。其性质应为纠错、救济程序，该程序的设计亦必须符合纠错、救济程序的特殊要求，以区别于行政诉讼的一审、二审。行政诉讼法对该特殊的审判监督程序仅以三个条文规定了启动再审程序的主体，而对再审程序的审理与裁判未作专门规定，反而采取了“转致”的方法，即再审的案件，发生法律效力的裁判是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的裁判，当事人可以上诉；发生法律效力的裁判是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判；上级法院提审的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判。如此转致，使再审程序的审级由原生效裁判的审级而定。当事人申请再审的，应当在裁判发生法律效力后两年内提起，但各级法院院长、上级人民法院、人民检察院对再审程序的启动却无任何时间限制，只要“发现违反法规规定”的，即可启动再审程序。且再审程序无任何次数的限制，检察院可以无次数限制的抗诉，法院可以无次数限制的提审或指令下级法院再审。如此往复，终审不终。司法裁判的既判力、公定力、执行力悬置。暂且不论法律制度把具有特定质的规定性的再审程序“转致”为一审或二审程序的内在矛盾，就其现行规定亦足以使两审终审陷入终审不终的悖论之中。

　 （三）举证时限的悖论

　 行政诉讼法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”2000年3月10日起施实的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、被告对作出的具体行政行为负有举证责任，且举证时限为收到起诉状副本之日起10日内，体现证据适时提出主义；如果被告不提供或无正当理由逾期提供，认定为具体行政行为无证据，以示证据失权。但是，被告仅对其作出的具体行政行为负有举证责任，对其不作为的行为、证明起诉符合法定条件以及在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政行为侵害而造成损失的事实，则由原告负有举证责任。行政诉讼法以及《若干解释》仅仅对被告的举证时限作出规定，而对原告的举证时限则未予规定，势必意味着原告可以在诉讼的任何阶段随时提出证据，甚至在申诉时也可以无条件的随时提出证据，而无论其在一审、二审程序中是否有故意不提供证据的主观恶意，实行证据随时提出主义。原告或者第三人在诉讼过程中，提出了被告在其实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告经法院准许可以提供相关的证据，这样就使被告随着原告随时提出证据的不同情况而相应地不断补充相关的证据，使举证时限陷入悖论之中。

　 （四）程序正义的悖论

　 行政诉讼法第六十三条、第六十四条规定的“违反法律、法规规定”的情形是指：原裁判认定的事实主要证据不足；原裁判适用法律法规确有错误；违反法定程序，可能影响案件正确裁判；其它违反法律法规的情形。只要人民法院院长对本院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定认为需要再审的，就有权提交审判委员会决定是否再审；只要上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权提审或者指令下级人民法院再审；只要人民检察院对人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权按照审判监督程序提出抗诉。任何发生法律效力的判决、裁定，均应具有既判力、公信力、权威性、最终性，特别是最高法院的判决和裁判更应具有不谬性。在未经法定程序审理的情况下，法院或者检察院何以断然得出“违反法律、法规规定”的结论，特别是“原判决、裁定认定的事实主要证据不足”的结论；且按照审判监督程序决定再审的案件，法院必然裁定中止原判决的执行。显然，未经法定程序审理的所谓“违反法律、法规规定”的实然性表述，在法理上实行“推定有错”的指导思想；在逻辑上足以使人产生“先定后审”、“倒因为果”的结论；在结果上体现了“重实体轻程序”的一贯思想，陷入程序正义的悖论之中。

　 科学建构行政再审制度的八个方面

　 鉴于行政再审制度在法律的设计上存在上述悖论，有必要在修改行政诉讼法时注意八个方面：

　 （一）启动再审主体问题，再审案件的启动主体应以申诉人为核心。检察院作为国家法律监督机关，其抗诉应当仅仅局限于国家公益范畴，而不应当代表当事人中的任何一方利益，以公权对抗私权。

　 法院作为国家审判机关应当中立、公正，遵循不告不理的原则，而不应当主动引起诉讼程序的开始，超职权主义的行使与诉权相悖；与定纷止争的法院功能相悖。惟此，方能畅通申诉人再审之诉的渠道，限制“曲线再审之诉”的渠道；加大再审之诉的力度，严格限制法院、检察院启动再审事由；从制度上遏止公权对抗私权，假公权济私利的根源。

　 （二）再审立案标准问题。行政诉讼法规定，法院、检察院发现违反法律法规规定，就可以引起再审程序。《若干解释》解释所谓“违反法律法规规定”有四种情形；一为原判决裁定认定的事实主要证据不足；二为原判决裁定适用法律法规确有错误；三为违反法定程序，可能影响案件正确裁判；四为其他违反法律法规的情形。再审程序的定位应为纠错、救济程序，而不能简单地“转致”到一审或二审程序之中。为此，再审的立案标准应从以下四个方面考量：第一、法院严重违反法定程序；第二、裁判主体违法；第三、适用法律法规错误；第四、法院认定事实的主要证据不足。

　 （三）再审审查范围问题

　 再审审查的是法院已经生效的判决或裁定，应当针对再审申请人不服生效裁判的请求和理由进行审查，对再审申请人未申请的不予审查。《若干解释》关于“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查”的规定，既包括法律审，又包括事实审。而再审审查的范围应当是法律审，只有特殊情形下如法律和事实兼有的混合难题方可进行事实审，一般再审案件的审查应当比一审、二审的审查更加直接、明了，而不应当更加复杂。

　 （四）再审申请期限和次数问题

　 当事人申请再审的期限应为判决、裁定发生法律效力后两年内提出。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在两年内申请再审。再审案件应视案件的不同情况，实行一次审查和两次审查相结合的机制。

　 （五）再审管辖问题

　 从再审回避原则的要求出发，再审案件的管辖应是生效裁判的上一级人民法院。因为各类案件的情况不同，我国目前可实行单层和双层管辖机制相结合的方式。双层管辖机制的案件主要是（1）涉及法院严重违反法定程序，足以影响案件正确裁判的；（2）裁判主体违法的；（3）涉及到诉权保护的；（4）涉及到严重违背证据规则的案件，再审法院可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定人民法院重新审判。单层管辖机制的案件主要是（1）适用法律法规错误的案件；（2）再审法院认为不应当受理的案件，在撤销第一审、第二审人民法院裁定的同时，可以径行驳回起诉；（3）其它应由再审法院直接裁判的案件。作为最高人民法院、可以对各级法院的终审裁判进行再审管辖，最高人民法院再审案件实行一次审查制。

　 （六）再审改判标准问题