题目：
试述检察机关加强法律监督的几个问题

作者：
曹明迪

目录：
1、检察机关履行法律监督是法律赋予的神圣职责。
2 、强化刑事诉讼检察监督，维护社会公平和正义。
3.关于加强刑事诉讼检察监督的思考。

内容摘要：
检察机关作为国家法律监督机关，承担着特殊的职责，即履行宪法、法律赋予法律监督的职责，为保障宪法、法律正确统一实施，必须加强法律监督。但是，检察机关在实施刑事诉讼检察监督的过程中，存在着依据现有法律难以开展检察监督，各地在实践中做法各异，缺乏有效可操作的法律规范予以保障，严重影响了检察机关对刑事诉讼检察监督的严肃性和规范性。本文拟对刑事诉讼检察监督存在的问题略陈浅见并提出建议。


试述检察机关加强法律监督的几个问题

为保障宪法、法律正确统一实施，必须加强法律监督。从广义上讲，法律监督全社会均承担着法律监督的义务。也就是国家机关、社会各界、各类媒体、以及普通公民。检察机关作为国家机关的重要组成部分，承担着一次特殊的职责，履行宪法、法律赋予的职责——法律监督。
一、检察机关履行法律监督是法律赋予的神圣职责。
我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是国家制度的一项重要内容，另一方面确定了人民检察院在法律监督中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。虽其他国家机关也都有法律监督的责任，如各级权利机关、审判机关、行政机关都在法律赋予的职责范围内承担相关的法律监督责任。但是，检察机关履行法律监督不是一般的法律监督，即是专门的法律监督。从《宪法》第 条规定：人民检察院依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。此外，我国的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律也是赋予了人民检察院对以上活动实行法律监督的职责。由此可见，检察机关作为专门法律监督机关是宪法和法律赋予的，是一种独立的国家权力，是社会主义法制中保障执法、守法相协调发展的重要环节，是其他社会机关都不能代替的，是法律赋予的神圣责任。党的十六大重申了依法建国，建设社会主义法治国家的战略目标。实现社会主义法治是根本的就是要有效地同滥用权力、执法犯法、有法不依、违法不究的现象作斗争。从人类社会的发展史看，缺乏制约和监督的权力，都可能酿成巨大的损失，甚至是灾难。在现代社会，法治已经发展成为当今的主流，法律已经成为一种特殊而强大的权力，因此更需要通过制度的权力性约束监督。在依法治国，建设社会主义法治国家已经成为基本国策并庄严写进宪法的新形势下，检察机关作为国家的专门法律机关，忠实的履行宪法赋予的神圣职责，开展司法监督和职务犯罪监督，加大惩治司法腐败和职务犯罪力度，从而实现社会公平和民主。
二、强化司法监督，维护社会公平和正义，维护法律的尊严。
司法监督，按照有关法律的规定，包括行事方面的立案监督、侦察监督、审判监督和刑罚执行监督以及民事审判监督和行政诉讼监督。人民检察院依据法律的规定，对上述各种活动均需依法开展法律监督。发现违法犯罪活动，依法按程序予以纠正与惩治，维护司法公正和法律的尊严。
开展司法监督，必须树立“立检为公，执法为民”的思想。特别是要加强具体监督的措施。注重监督的时效性。惩治司法腐败行为。
(一)、关于立案监督
刑事诉讼法第87条和第18条第2款规定，对于侦查机关应当立案而不立案侦的案件依法开展立案监督。刑事诉讼法第76条规定，对侦查机关不应当立案的案件依法提出纠正意见。但是，检察机关依法开展立案监督的主要手段是要求不立案的理由，人民检察院认为公安机关不立案理不能成立时，应当通知公安机关立案，公安机关接通知后应当立案。从程序看似乎很完美，实际上存在着以下缺点：1.立案不及时：立案是启动刑事诉讼的源头。从公安机关应当立案侦查，而没有立案，到检察机关发现或受害人举报、申诉、控告，公安机关应当立案侦查的案件开展立案监督，要求公安机关说明不立案的理由，检察机关认为公安机关不立案理由不能成立时，再通知公安机关立案时，公安机关接通知后应当立案。很显然此监督过程需要一定的时限。刑事案件的侦查，有很强的时效性这是人所共知的。因立案不及时，将延误侦查时机，对侦查的结果将有严重影响，如因侦查不及时，犯罪现场不可能保持原样，甚至不复存在；有关的证据，甚至主要的直接证据可能灭失，这无疑加大了侦查工作的难度，对犯罪嫌疑的审查逮捕，提起公诉和审判的造成很大的困难，甚至使犯罪嫌疑人逍遥法外，得不到应有的制裁。2、拒绝立案无法律责任：检察机关认为应当立侦查的案件，审查公安机关不立案理由不能成立时，通知公安机关立案，公安机关接通知后应当立案。但是，公安仍然拒绝立案的，公安机关通知后应当立案。但是，公安仍然拒绝立案的，确没有相应法律责任。很显然，这弱化检察机关的作为法律监督专门机关的作用。
(二)关于侦查活动监督
侦查是启动刑事诉讼程序非常重要的基础性工作，有一系列的侦查活动组成，根据有关法律规定，侦查活动有专门的内容和形式是专门调查工作和有关的强制性措施。而侦查活动具有很强的强制性，一旦违法行使，无疑会对公民、法人的合法权益造成侵害。因此，对侦查权的监督必须严格。现实对侦查活动的监督存在以下缺陷。
1、监督的程序缺乏统一的法律规范。
侦查活动监督要解决的问题是审查侦查活动是否进行和依法进行。如公安机关逮捕犯罪嫌疑人后变更强制措施。刑事诉讼法第72条规定，公安机关释放被逮捕人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。但是，有关法律、规则并没有规定公安机关在变更强制措施后，具体以什么形式，什么期限内通知原批准的检察院。
2 监督的方式滞后
刑事诉讼法等有关法律规定，检察机关对侦查活动监督的主要是通过审查批准逮捕。审查起诉，从中发现侦查机关在实施侦察活动的过程中是否存在违法行为。检察机关在审查批准逮捕、审查起诉的过程中主要是书面审查侦查机关移送的材料。侦查机关不可能在移送的材料反映违法活动的存在。如刑讯逼供。因是事后监督，检察机关收集证据将非常困难，这其中，因无法收集 足够充分的证据，案情不能查实，对违法实施的侦查人员不能给予法律制裁。如果是仅是一般性质的违法行为，更不能查实。但如果确存在着违法侦查行为，必然会对公民合法权益造成伤害。即使通过各种有效手段发现并纠正了违法侦查行为，给公民合法权益造成伤害的事实，也无法挽回，进行纠正也仅是一种司法补救措施。更为严重的是损失了国家机关的形象，损害了宪法的尊严。这种监督的滞后性和监督权的被动性，使侦查行为难以预防，对保障公民的合法权益非常不利。
3：监督的内容缺乏实质程序保障
刑事诉讼法等有关法律确立了检查机关对侦查活动的全过程均有监督权。但现行的监督程序除了对审查逮捕犯罪嫌疑人必须经过检察机关的批准外，其他侦查活动中涉及公民人生权、财产权的强制措施，包括拘留、监视居住、取保候审、搜查、扣押、查封、冻结等，均可以有公安机关自主决定，自行执行。实质上侦查活动的大部分行为和侦查手段全部赋予了侦查机关，有侦查机关自行掌握。侦查活动在缺乏外部监督和制约机制的前提下，侦查机关侦查活动“任意行使”其违法行为将是不可避免发生。监督机制不完善，使检察机关的监督缺乏效力，对检察机关作为法律监督的专门机关，履行法律赋予的监督权将提出了严峻的挑战。
4：自侦查案件侦查活动缺乏法律规范
根据现行的法律，人民检察院是国家机关中法律监督的专门机关。同时，人民检察院又是以职务犯罪案件的侦查机关（侦查部门）。人民检察院对有管辖权的案件实施侦查是法律赋予检察机关的侦查权。虽然检察机关内部存在分工负责、相互制约的制度和措施。根据现行的检察制度，人民检察院实行检查长负责制。从另一个角度来说，对外，检察机关作为国家机关是一个整体，对内是一个完整的系统。我认为不排除检察机关作为法律监督机关具有相应素质和内部完善的监督机制，但是缺乏完善的外部监督。对外检察机关对产生他的具级权力机关负责报告工作并接受监督，但来自权力的监督仍然缺乏有效和实质性。仍然是静态的，事后的监督。缺乏外部监督的检察机关的侦查部门也可能随时会发生违法侦查行为。只要违法行为的存在，均可对公民合法权益造成侵害，对保障法律正确统一实施产生严重影响。
5：侦查监督参与有限
刑事诉讼法第66条规定，必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对重大案件的讨论，第107条规定，人民检察院在审查案件的时候，对公安机关的勘验、检查认为需要复验、复查时，可以要公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参加。从目前现实来看，事检的侦查监督部门与相关机关的部门建立了侦检相互联系制度，对强化侦查监督确实起到一定作用。如适时介入侦查，参与重大案件的讨论，出席现场勘察，提出意见和建议，协助公安机关确定侦查防向，完善侦查方案，促使公安机关及时全面的搜集、审查和固定证据等。但这些制度并不能对侦查活动实行动态的、全过程的监督。侦查监督的参与的范围有限，深度、力度因缺乏法律的规范性和程序性在实际监督过程中的监督效果受到削弱。
(三)关于职务犯罪的监督
所谓职务犯罪监督是指人民检察院依法对国家工作人员利职权实施的贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪等行使侦查权，通过立案侦查，提起诉讼等追究犯罪嫌疑人的刑事责任，使国家工作人员利用职务之便实施的犯罪依法得惩治。人民检察院实施职务犯罪监督的法律依据是刑事诉讼法第18条规定：贪污贿赂罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职务实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人生权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院直接受理立案侦查。由此可见，对国家机关工作人员利用职权实施的职务犯罪案件进行立案侦查，是法律赋予检察机关实施法律监督的一项职能。从严格意义讲，国家机关的工作人员按照法律的规定管理国家和社会事务行为，必然是一种法律活动。因此，检察机关就必须国家工作人员的法律活动进行监督。虽然，国家为保证国家工作人员的廉洁，有一整套完整的监督体系，如政府设有监察部门，专门对国家工作人员的职务行为实施监督，还有权利机关的监督，上级主管机关的监督和社会舆论的监督。
从目前职务犯罪的发生现象来看：一是公安机关违法实施侦察活动对公民人身权、财产权的侵害（前以论述），二是国家机关工作人员利用职权，实施的以贪污贿赂为主的犯罪。从职务犯罪产生的主要原因来看：权力的制约性缺乏，管理上存在漏洞，法律监督机制不全。从职务犯罪的表现形式来看：利用职权谋私利，钱权交易、徇私枉法。侵犯国家、集体、公民、法人合法权益。
这些情况的发生、发展违法犯罪均从不同的侧面反映出法律监督的缺撼。
三.关于加强法律监督的思考
法律监督是宪法、法律赋予检察机关的神圣职责，全面正确履行法律的神圣职责，对于维护公平与正义，促进社会秩序健康发展，促进经济繁荣具有非常重要的意义。强化法律监督，维护公平与正义。针对上述在法律监督过程中存在的问题，着重从完善立法，完善制度来强化法律监督职能。
（一）完善立法
法律制度的不完善，缺乏可操作性，对法律监督的实效有很大的削弱 。针对公安机关应当立案而接检察机关通知后拒绝立案的，不仅可由上级检察机关要求同级公安机关督促下级公安机关履行职责，并追究责任人的法律责任。情节严重的检察机关可向权力机关发生建议，追究主要负责人的法律责任。为了强化法律监督，从立法上赋予检察机关对重大侦查行为的审查决定权，凡涉及对公民人身权利、财产权利等重大的侦查行为均须侦查机关向同级检察机关提出申请，检察机关经审查后决定，可否实施侦查行为。
针对职务犯罪的监督，当前的法律监督，政纪监督均为事后监督。从立法上把预防职务犯罪纳入法律监督的范畴。如建立《职务犯罪预防法》、《公务员监督条例》等。形成一套完整的预防、惩戒、监督等法规。使职务犯罪、预防有法可依，有的放矢，从执法上加大惩戒力度。检察机关要排除各种干扰，刚正不阿，严格执法。要坚决杜绝以权压法、以权代法、以罚代刑。一定要做到“有法必依，执法必严，违法必究”，真正做到法律面前人人平等，只要违法都要依法严惩，以震慑职务犯罪分子。
（二）完善制度
法律是根本，制度是保障，在完善法的同时，与法律相适应地必须完善相适应的制度。从立法看，为检察机关实施法律监督提供了法律依据，要将法律规范，转变为可操作性要靠相应的制度来保障法律监督的实施。如落实检察机关对侦查活动的监督，必须有相应的制度和程序，不对接受监督侦查人员赋予检察机关纠正违法通知和检察建议的法律强制性，从而保障公安机关的侦查活动全过程，置法律监督之下。通过立法，完善制度，保障检察机关适时介入侦查，引导侦查取证等活动。将侦查监督有事后监督转变为同步监督，动态，连续监督。通过完善制度，使律师提前介入，为犯罪嫌疑人提供法律帮助，同时以对侦查机关是否依法进行的有力监督。
法律监督是检察机关的神圣职责，而法律监督的内涵又非常丰富，检察机关履行法律监督应是全方位加强法律监督。本文不可能对法律监督各方面加以论述，仅就上述几个方面提出几点思考之我见。
内蒙古自治区人民政府办公厅


内蒙古自治区外商投资企业管理办法（试行）
内蒙古自治区人民政府办公厅




第一条 为加强对外商投资企业的管理，改善经营环境，规范各地区、各有关部门的管理行为，保障投资者和企业员工的合法权益，达到积极、合理、有效地利用外资的目的，依据国家和自治区有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于内蒙古自治区境内依法成立的中外合资、合作经营企业和外资企业。
第三条 各级经贸委（局）是外商投资企业的综合管理部门。其主要职责是：保障和维护国家及企业的合法权益；了解和掌握企业项目的实施及生产经营情况；有关法律、法规工作程序的宣传和咨询；协调解决企业项目实施、生产、经营中的困难和问题；为外商投资和企业的生产运营
创造良好的外部环境，提供便捷、高效的服务，促进外商投资企业的健康发展。
第四条 合资、合作经营企业，主管部门是中方单位的政府主管部门；两个以上中方合资、合作企业，股份大的中方政府主管部门为外商投资企业的主管部门；隶属关系不明确的，由企业所在地的地方政府负责管理。主管部门主要职责是：按照干部管理权限，为中方投资主体选配或推
荐股权代表，经组织部门审批后，报同级经贸委（局）备案；加强对中方投资主体国有资产经营管理的监督；协调解决项目实施、生产、经营过程中的困难和问题；定期向上级主管部门报告本系统外商投资企业季度和年度项目进展及生产经营情况。
第五条 各级经贸委（局）对企业实行宏观管理，运用经济、法律和必要的行政手段进行引导和规范，原则上不干预企业内部管理和正常的生产经营活动。
在企业中参股或控股的具有行业管理职能的行业性企业集团，作为投资者的权利，应通过所参股或资产控股企业董事会或资产管理委员会行使，不得借助行业管理职能干预企业正常的生产经营活动。
第六条 企业依法享有独立的自主经营权，企业在批准的经营范围内，自主做出生产经营决策和为社会提供服务。企业的合法权益受中华人民共和国法律、法规的保护，任何部门、单位和个人不得侵犯。对于各种非法干预或侵权行为，企业有权向各级经贸委（局）和有关部门投诉、举
报、依法向人民法院起诉或依法申请行政复议。全区各级经贸委（局）要建立投诉中心，协调解决外商投资企业的投诉事宜。
第七条 按照国家经贸委《关于加强中外合资、合作企业中国有财产监督管理的暂行规定》（国经贸贸〔1996〕1号）要求，外商投资企业在登记注册15天后，必须到当地经贸委（局）备案，同时按规定向当地财政主管部门提交有关文件及证明材料，办理财政登记，并将项目进
展情况按季度报当地经贸委（局）。
第八条 外商投资企业在筹建期应执行国家和自治区财政、财务管理方面的有关规定，并向主管财政部门报送筹建期会计报表。项目竣工投产时，要履行开业登记手续，并向当地经贸委（局）报送开业登记表；税务部门根据经贸委（局）出具的开业批准文件，依照国家现行税法和有关
税收政策规定，确定外商投资企业享受国家和自治区税收优惠政策。
第九条 企业投资方必须严格按照依法批准的合同对出资时间、比例、数额和方式履行出资义务，并按实际出资额享有相应的权益；超过规定出资期限6个月仍未出资或未足额出资的，应变更合同，调整股权比例，违约方应向合营方赔偿由此造成的经济损失。对无力出资导致企业无法
开业投产的，各级经贸委（局）有权做出裁决，并建议工商行政管理部门在一定时限内吊销其营业执照。
第十条 企业投资各方应严格履行合同规定的技术转让条款，各级经贸委（局）要会同有关部门及时了解投资各方按合同规定转让技术的情况，特别是关键技术、核心软件技术的转让进度。不能如期履约的，应提前向同级经贸委（局）提出申请，经批准后可延缓执行。各级经贸委（局
）要将变更事项通报有关部门，并通知工商行政管理部门，相应核减其投资规模和注册资本，变更合同。违约方应承担由此造成的经济损失。
第十一条 企业生产的产品应按照依法批准的合同（章程）规定比例安排出口。对确有困难，短期内难以达到出口比例的，企业要制定达到出口比例方案，该方案按原审批权限报批。
各级经贸委（局）要联合有关部门对企业履行出口承诺情况进行经常性监督检查。对未经批准转为内销的产品，应根据国家海关总署的有关规定，补交进口税；涉嫌走私的，追究刑事责任。
第十二条 企业应按照国家规定，制定内部财务制度，并报财政部门审查备案。各级经贸委（局）、财政部门要积极支持注册会计师依法对企业财务和会计决算进行审计。对企业从境外取得的与纳税有关的票证，须经税务部门审核后，方可作为财务收支的合法凭证。进一步加强税收征
管工作。对长期亏损或微利，不能组织起正常生产、经营的企业，有关部门要对其进行重点检查，限期整改。
第十三条 外商投资企业境外投资者由境外投入的或者受外商投资企业委托在境外购进的，以及外商投资企业用现汇在境外购买的设备和材料等实物财产，按照国家进出口商品检验局、财政部《关于发布〈外商投资财产鉴定管理办法〉的通知》（国检鉴联〔1994〕78号）精神，
由企业所在地商检部门进行外商投资财产鉴定，会计师事务所据此验资。
第十四条 外商投资企业应遵照《中华人民共和国统计法》建立健全统计制度，按规定向有关部门按时提供统计资料，并接受检查和监督。
第十五条 外商投资企业变更经营范围、法定代表人，增加或减少注册资本，设立非独立法人分支机构，增资扩股，兼并其他企业等须经原审批机关批准，并按自治区经贸委《关于利用外资改造现有企业项目管理办法（暂行）》（内经贸外发〔1997〕198号）办理有关手续。
第十六条 允许企业用自有资金和银行贷款兼并符合兼并条件的企业。兼并程序是：兼并和被兼并方共同提出申请，由资产评估部门对被兼并方的资产进行评估，清理债权债务，确定资产或产权转让底价，经被兼并方债权人同意后，兼并双方签署协议。按现行审批权限，兼并后兼并方
资产达到1000万美元以上的须报自治区经贸委审批后，方可办理合同及工商变更手续。
第十七条 鼓励企业通过联营方式，扩大生产规模，促进专业化分工。联营各方按照出资比例或者协议的约定，承担民事责任。也可以用订立联营合同的方式，确定各方的权利和义务，联营各方独立经营、各自承担民事责任。鼓励企业以转让技术、参股等方式与其零部件配套厂家联合
，组成企业集团。
第十八条 外商投资企业职工的合法权益受法律保护。外商投资企业应严格执行《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国工会法》，并按照有关法律、法规参加养老、失业、医疗、工伤和生育等社会保险，按时、足额缴纳社会保险费。
第十九条 各有关部门应依法对外商投资企业进行监督检查。各地区、各有关部门均不得以检查为名，刁难、干预、影响企业的正常生产经营。对于无法律、法规、规章依据的检查和抽查，以及不符合国家和自治区有关规定的收费、赞助等，企业有权予以拒绝，并可向各级经贸委（局
）投诉。
第二十条 各级经贸委（局）应按照职能分工，积极参与对外商投资企业的联合年检。对在联合年检中检查出的问题，经年检综合部门会同有关部门提出意见后，由工商、税务、财政、海关等行政执法部门依法进行处罚。同时，各级经贸委（局）要依照国家经贸委《关于加强中外合资
、合作企业中国有财产监督管理的暂行规定》（国经贸贸〔1996〕1号）要求，监督检查合资企业中方投资主体国有财产的保值、增值情况，并配合企业中方主管部门对中方股权代表进行年度考核，提出奖惩意见。对中方股权代表实行离任审计制度。
第二十一条 本办法由自治区经贸委负责解释。
第二十二条 本办法自发布之日起施行。



1998年3月25日