加强专卖基层建设，努力实践“两个至上”

何纲梁


近日，随着国家《反垄断法》草案的出台，举国上下，都在声讨垄断行业的不公。石油、电力、电信、铁路等垄断行业的高收入问题成为全社会关注的焦点，而烟草业，作为一个垄断行业中的特殊行业，更是成为舆论口诛笔伐的众矢之的，烟草行业面临的社会舆论压力是史所未见的。
但是，我们应当看到，国家对烟草实行专卖专营的制度，目的就是为了维护消费者利益，保证国家财政收入，而不同于一般性的行政垄断。这一特殊地位，要求烟草行业必须承担起国家赋予的特殊使命和责任，把实现国家利益和消费者利益作为永远追求的行业目标。2006年7月18日，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在会见出席全国烟草专卖局长座谈会的全体代表时指出，烟草行业要进一步深化改革，坚持和完善专营制度，实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。这是国家领导人对烟草专卖制度的再一次肯定。
维护国家利益、消费者利益，切实做到“两个至上”是我国烟草行业20多年发展的一条基本经验。要想实现烟草行业的持续稳定协调健康发展，实践“两个至上”的价值观，就必须以科学发展观为指导开展工作。党的十六届三中全会在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，根据新的形势和任务，明确提出了科学发展观。“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，对于我们烟草行业来说，就必须确立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，切实维护国家利益和消费者利益。可见，坚持“两个至上”的价值观是烟草行业树立和落实科学发展观的本质要求、必然要求。
从宏观角度来看，烟草行业以科学发展观为指导，践行“两个至上”的价值观，必须做到“五要”。一要全面开展清产核资工作，保证国有资产保值增值；二要抓紧理顺行业资产管理体制，加快建立现代企业制度，增强企业活力和整体竞争力；三要要加快建设全国统一的销售网络，推动烟草经营从传统商业向现代流通的转变；四要加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品质量，降低焦油和其他有害成分的含量；五要加大市场监管力度，深入推进卷烟打假、打私。
从微观角度来看，国家局提出的“两个至上价值观”，既是对行业发展的经验总结和战略部署，也是对每一位烟草员工的思想要求，需要在工作中躬身实践。笔者认为，践行“两个至上”，应当以人为本，高度重视烟草专卖基层建设，充分发挥县级烟草专卖管理机构作用。
县级烟草专卖管理机构是行业专卖管理工作的基础。县级公司法人资格取消后，县级烟草专卖局作为烟草专卖行政执法主体，承担着基层烟草专卖管理监督的重要职责。要把“国家利益、消费者利益至上”的行业共同价值观做到实处，必须通过以下几方面加强专卖基层建设：

（一）巩固专卖地位，加强基层专卖力量。
1．统一思想，提高认识。加强专卖基础建设，领导班子要从规范烟草市场秩序、巩固和完善烟草专卖制度、维护国家和消费者利益，确保行业持续健康发展的高度出发，进一步提高对加强烟草专卖基层建设重要意义的认识，切实加强县级烟草专卖局建设和管理，作为经常性工作努力抓好。
2．坚持“四不变”原则，充实基层专卖力量。县级公司法人取消后，专卖管理职能只能加强，不能削弱。我们要认真贯彻国家局《关于加强县级烟草专卖局专卖管理工作的意见》的要求，坚持职能不变、主体不变、管辖不变、任务不变，合理布局所队机构，配足配好人员、装备，充分发挥属地管辖优势，承担起行业内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、许可证管理等重要职责。
3．健全制度，强化职能。要通过制定和完善加强县级局建设的制度措施，健全和落实专卖管理组织体系建设和专卖人员资格管理制度，强化基层专卖管理工作职能、机构设置和人员配备，在装备设施、经费开支等方面给予充分保障，完善内部管理、打假打私、市场监管和执法监督机制，努力提高专卖基层建设整体水平，夯实专卖管理基础。

（二）切实转变管理方式，充分发挥专卖执法队伍作用。
1．积极开展“两个至上”主题实践活动。开展“两个至上”在岗位的主题实践活动应当是具体、务实的，是与队伍建设、内部管理紧密联系的。因此，要将思想教育工作与行业工作实际有机结合，为行业改革与发展进一步打牢思想根基。做到三个结合。一是要与认真学习落实社会主义荣辱观紧密结合，突出抓好“八荣八耻”的思想道德教育，努力促进和形成“知荣辱、讲正气、树新风、促和谐”的文明风尚。二是要与建立健全保持共产党员先进性长效机制紧密结合，充分发挥党员的先锋模范作用，激励广大专卖人员在本职岗位上自觉实践“两个至上”，不断增强专卖队伍的创造力、凝聚力、战斗力。三是要与行业改革和发展紧密结合。通过大力推进企业文化建设，增强专卖队伍的使命感和责任感，打牢思想基础，有效推动行业改革和发展各项措施的落实。
2．转变观念，加强服务意识和责任意识。基层专卖管理机构，尤其是基层专卖管理所要把“两个至上”做到实处，必须转变观念，坚持守土有责，进一步树立责任意识和服务意识，真正做到对国家负责、对消费者负责。
一方面，在复杂的社会环境和执法环境中，一部分专卖人员存在着严肃执法，怕反被指责，依法办案，怕过头怕多事的消极心理，过度地强调所谓的“文明执法”，怕投诉，畏首畏尾的现象一定程度上存在。面对这种消极思想，我们应当在践行“两个至上”时，加强教育引导，积极树立执法为民的思想理念，从体现“两个维护”发要求出发，切实履行国家赋予烟草专卖管理的法律责任，棘手治乱，在严厉打击卷烟违法违规案件的同时，通过依法行政、文明执法，使严肃执法、有效执法得到充分体现。
另一方面，在行业改革、调整时期，专卖人员要进一步增强市场观念和服务意识，保障消费者获得优质的产品和良好的服务。专卖队伍要摈弃单方面执法的陈旧观念，牢固树立维护卷烟零售户利益就是维护消费者的利益的理念。维护零售户利益，最重要的是满足消费者需求。因此，专卖人员要充分配合、协助经营部门做好按客户需求组织货源工作，使卷烟经营真正贴近消费者，贴近市场。同时，维护消费者利益，必须保证消费者从正规渠道买到放心的卷烟产品。要深入开展卷烟打假打私斗争，始终保持高压态势，努力营造良好的市场氛围。要进一步加大相关法律法规的宣传力度，积极向卷烟零售户和消费者普及卷烟识假辨假知识，营造全民打假氛围。
3．以人为本，切实提高专卖人员的综合素质。加强专卖基层建设，充分发挥专卖执法队伍保驾护航的作用，就要以人为本，从以下几方面切实提高专卖人员的综合素质。
一是提高经营案件的能力。专卖执法人员的能力和水平的高低直接影响到经营案件工作的效率和质量，甚至关系到经营案件工作的成败。因此，要在实际工作中着力培养专卖执法人员经营案件的能力。主要包括：分析判断能力、宣传鼓动能力、组织协调能力、驾驭案件能力和抵御风险能力（具体见我另一篇文章《关于新形势下如何加强专卖管理监督的调研报告》）。
二是巩固专卖业务能力。要抓教育培训，按照省局开展的体能、技能竞赛活动要求，加强业务培训，提高业务技能，要使专卖人员掌握：会宣传、会查案、会办案、会电脑、会真假卷烟鉴别、会沟通、会情报收集、会写市场分析信息等技能，提升专卖管理能力。
三是增强抵御腐败的能力。要认真贯彻落实省局提出的运用内外两套监督机制的要求，进一步加强对执行《六大禁令》和《烟草专卖文明执法行为规范》监督落实工作，坚决纠正有法不依，执法不严，有令不行，有禁不止的行为。要严格管理，查找在管理中存的薄弱环节和制度漏洞，分析研究对策，建立完善各项制约措施，预防损害专卖队伍形象的事件发生。要通过有效的监督管理，使专卖队伍自觉遵守各项制度纪律规定，自我约束，增强专卖队伍依法行政、文明执法和廉洁从业的自觉性，树立良好的专卖执法社会形象，提升专卖管理能力建设。

（三）明确职责，加强市场基础管理
践行“两个至上”，就要从“两个维护”出发，进一步明确和认清各级专卖机构加强市场监管、净化卷烟市场的神圣职责，做好市场基础管理工作。
1．始终保持打假高压态势，深入推进卷烟打假工作。
要充分认识制假贩假的严重危害性，是对国家利益、消费者利益的严重损害。我们要在践行“两个至上”中，把工作重心转移到打大案打网案上，继续加强与公安、工商等执法部门的合作，坚持打源头与打网络并重，建立和完善打假工作机制，严格落实卷烟打假责任制，把打击制售假烟网络放在更加突出的位置，认真落实国家局和公安部联合下发的《打击制售假烟网络工作方案》，进一步确定目标，明确任务，全面推动打击制售假烟网络工作的深入开展。
2．扎实开展内部专卖管理监督工作。
行业自律是维护国家利益、维护消费者利益的内在要求。加强内部管理监督，是实现“两个至上”、推进烟草行业健康发展的重要保证，是加强领导班子和干部职工队伍建设、树立行业良好形象的重要措施。
基层专卖部门应当切实负起责任，做到“四个严禁”、严守“五条纪律”，要从切实维护好国家利益和消费者利益出发，不断加强内管工作的思想基础，从思想教育、制度建设、专项整治、效能监察四个关键环节入手，重点加强对卷烟经营全过程、财务审计等活动的管理监督，增强行业自律意识，规范内部经营行为，建立加强内部监管的长效机制，为实现“两个维护”奠定坚实的基础。
3．加强市场精细化管理，做好监管卷烟经营大户工作。
基层专卖组织要严格按照省、市局“三清四明”的要求，积极做好市场精细化管理。要清醒地认识到，违法大户不除，就要损害国家利益和消费者利益。因此，专卖人员在保护守法经烟户利益的同时，要严厉打击违法经营活动，注重引导、规范、整顿。烟酒专卖店等小型零售业态是低档假冒卷烟、走私烟的主要销售渠道。因此要继续加强执法检查，采取法律、行政、经济与教育等方式通过“四个环节”加以规范与控制。在发证环节上，严把发证关，限制此类业态的数量以及连锁发展的趋势，使其不能形成较大的规模；在供货环节上，要合理确定供货量，按其实际的零售数量限量供货；在价格环节上，要实行明码标价和统一指导价，发现降价现象，要以减量供货或停止供货等手段严肃处理；在检查环节上，要加强市场检查力度，发现违法行为的，要采取警告、停业整顿、取消经营资格等手段进行处罚。
当前，烟草行业正处在重要调整时期，各种利益、矛盾错综复杂。温家宝总理在批示中指出：在新时期，烟草行业面临着深化改革和加强管理，确保持续稳定协调健康发展的任务。行业的每一位职工都要认清形势，明确目标。“两个至上价值观”给行业的发展指明了方向，只要我们每一个烟草职工牢固树立“两个至上价值观”，切实做到“两个维护”，我们就一定能够攻克难关，顺利完成各项任务，确保行业持续稳定协调健康发展，为国家和社会作出更多贡献！

中国气象局


中国气象局令
第 2 号

《气象行政复议办法》已于2000年4月29日中国气象局局务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。

局长 温克刚
二０００年五月二日

气象行政复议办法

　　第一章 总 则
　　第一条 为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。保障和监督气象主管机构依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，制定本办法。
　　第二条 公民、法人或者其他组织认为气象主管机构作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向气象主管机构申请行政复议，气象主管机构受理行政复议申请，并作出气象行政复议决定，适用本办法。
　　第三条 气象主管机构负责法制工作的机构（以下简称气象法制机构）具体负责气象行政复议工作，并履行下列职责：
　　（一）受理行政复议申请；
　　（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；
　　（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订气象行政复议决定；
　　（四）处理或者转送本办法第五条规定的审查申请；
　　（五）对气象主管机构违反本办法规定的行为，依照规定的权限和程序提出处理建议；
　　（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
　　（七）法律、法规规定的其他职责。
　　第四条 公民、法人或者其他组织对气象主管机构作出的下列具体行政行为不服的，可以申请行政复议：
　　（一）对气象主管机构作出的警告、罚款、暂扣或者吊销许可证（资质证、资格证）等行政处罚决定不服的；
　　（二）认为符合法定条件，申请气象主管机构办理的许可证（资质证、资格证）等行政许可手续，气象主管机构拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理的；
　　（三）对气象主管机构作出的有关许可证（资质证、资格证）等变更、中止、取消的决定不服的；
　　（四）认为符合法定条件，申请气象主管机构审批、审核、登记等有关事项，气象主管机构没有依法输的；
　　（五）认为气象主管机构作出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
　　第五条 公民、法人或者其他组织认为气象主管机构的具体行政行政所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法的，在对具体行政行为向气象行政复议机构提出行政复议申请时，可以一并申请对规范性文件的审查。
　　第六条 公民、法人或者其他组织对下列事项，不能申请行政复议：
　　（一）对鉴定部门作出的鉴定结论不服的；
　　（二）向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的；
　　（三）法律、法规规定的其他情形。
　　第二章 复议管辖
　　第七条 对县级以上气象主管机构的具体行政行为不服的，可以向上一级气象主管机构申请行政复议，也可以按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定向本级人民政府申请行政复议。
　　第八条 对依法受委托的属于事项组织等作出的具体行政行为不服的，可以向委托的气象主管机构的上一级气象主管机构申请行政复议，也可以按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定向本级人民政府申请行政复议。委托的气象主管机构是被申请人。
　　第九条 对气象主管机构和政府其他部门以共同名义作出的具体行政行为不服的，可以向其共同的上一级行政机关申请复议。共同作出具体行政行为的气象主管机构是共同被申请人之一。
　　第十条 对依法需要上级气象主管机构批准的具体行政行为不服申请的行政复议，由批准的气象主管机构管辖。
　　第十一条 对国务院气象主管机构的具体行政行为不服的，向国务院气象主管机构申请行政复议。对气象行政复议决定不服的，可以向人民法院提出行政诉讼；也可以按照《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定向国务院申请裁决。
　　第三章 申请与受理
　　第十二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行为这日起60日内，向行政复议机构提出行政复议申请。
　　因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
　　第十三条 依照本办法申请行政复议向公民、法人或者其他组织是气象行政复议的申请人。
　　有仅申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请气象行政复议。有权申请行政复议的公民是无行为能力人或者限制行为能力人，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请气象行政复议。
　　同申请行政复议的个体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加气象行政复议。
　　第十四条 公民、法人或者其他组织对气象主管机构作出的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的气象主管机构是被申请人；对由上级气象主管机构批准的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的气象主管机构是被申请人。
　　第十五条 申请人申请行政复议，可以采取书面申请，也可以采取口头申请。
对口头申请的，气象行政复议机构应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。
　　第十六条 气象行政复议机构收到行政复议申请后，应当注明收到日期，在5日内进行审查，并按照下列情况分别作出决定：
　　（一）对符合法定受理条件，并属于本机关受理范围的，作出受理决定；
　　（二）对符合法定受理条件，但不属于本机关受理范围的，应当书面告知当中人向有关机关提出申请；
　　（三）对不符合法定受理条件的，应当自收到该行为复议申请的7日内作出不予受理决定，并制作《行政复议不予受理决定书》，送达申请人，该决定书中应当说明不予受理的理由。
　　第十七条 气象行政复议机构以外的其他职能机构收到气象行政复议申请的，应当及时将其转送气象行政复议机构。
　　气象行政复议机构收到气象行政复议申请书之日起即为受理。
　　第十八条 申请人认为气象行政复议机构无正当理由不受理其复议申请的，可以向上级气象主管机构反映，上级气象主管机构在审查后认为申请人提出的申请符合法定受理条件的，应当责令下级气象主管机构予以受理；必要时，上级气象主管机构也可以直接受理。
　　第四章 审理与决定
　　第十九条 气象行政复议机构受理气象行政复议申请后，可以与本级气象主管机构的其他有关职能机构共同对气象行政复议案件进行审查。
　　第二十条 气象行政复议案件原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者气象行政复议机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
　　第二十一条 气象行政复议机构应当自气象行政复议申请受理之日起7日内，将气象行政复议申请书副本或者气象行政复议申请笔录的复印件送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
　　申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，气象行政复议机构不得拒绝。
　　第二十二条 在气象行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。
　　第二十三条 气象行政复议决定作出前，申请人要求撤回气象行政复议的，经说明理由，可以撤回；撤回气象行政复议申请的，行政复议终止。
　　第二十四条 气象行政复议机构在审查申请人对本办法第五条规定的作出具体行政行为所依据的规范性文件合法性是，应当根据具体情况，分别作出以下处理：
　　（一）本级气象主管机构有权处理的，应当在30日内对该规定依法作出处理；
　　（二）本级气象主管机构无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有处理权的气象的气象主管机构或者其他国家机关处理。
　　对该规定进行审查期间，中止对具体行政行为的审查。审查结束后，气象行政复议机构再继续本案具体行政行为的审查。中止审查期间，应当将有关中止的情况通知申请人和被申请人。
　　第二十五条 气象行政复议机构对被申请人作出的具体行政行为在进行审查时，认为其作出的具体行政行为的依据不合法的，本机关应当在30日内依法作出处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序移交有处理权的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
　　第二十六条 气象行政复议机构应当对申请人作出的具体行政行为进行全面审查，并提出处理意见。经气象主管机构负责人审查同意后，分别按照下列规定作出行政复议决定：
　　（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规依据正确，程序合法和内容适当的，决定维持原具体行政行为；
　　（二）被申请人不履行法律、法规规定的职责的，决定其在15日内履行。
　　（三）被申请人的具体行政行为有下列行为之一的，决定撤销，变更或者确认该具体行政行为违法，并可以责令被申请人对决定撤销或者确认违法的具体行政行为在60日内重新作出具体行政行为：
　　1.主要事实不清、证据不足的；
　　2.适用依据错误的；
　　3.违反法定程序的；
　　4.超越或者滥用职权的；
　　5.具体行政行为明显不当的。
　　（四）被申请人未按规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
　　气象行政复议机构责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者其本相同的具体行政行为。
　　第二十七条 气象行政复议机构作出的行政复议决定，应当制作《行政复议决定书》。
　　《行政复议决定书》应当载明下列事项：
　　（一）申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、地址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名、职务）；
　　（二）被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务；
　　（三）申请人的复议请求和理由，
　　（四）气象行政复议机构认定的事实、理由，适用的法律、法规、规章及其他规范性文件；
　　（五）复议结论；
　　（六）申请人不服复议决定向人民法院起诉的期限；
　　（七）作出复议决定的年、月、日。
　　气象行政复议决定书应当加盖本级气象主管机构的印章。
　　第二十八条 气象行政复议机构应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定内作出行政复议决定的，经同级气象主管机构的负责人同意，可以适当延长，但最多不超过30日。
　　第五章 送达与执行
　　第二十九条 气象行政复议机构应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，采用直接送达、邮寄送达或者委托送达等方式，将气象行政复议决定书送达申请人和被申请人。
　　第三十条 申请人对气象行政复议决定不服务的，可以在收到《行政复议决定书》之日起15日内，向人民法院起诉。逾期不起诉又不履行的，由气象主管机构申请人民法院强制执行或者依法强制执行。
　　第三十一条 气象行政复议案件审查结束后，应当将案件的材料立卷归档。
　　对有重大影响的气象行政复议件，结案后应当将结案报告，报国务院气象主管机构。
　　第三十三条 上级气象主管机构应当加强对下级气象主管机构气象行政复议工作的批准和监督，发现下级气象主管机构在气象行政复议工作中确有错误的，有权责令其改正，下级气象主管机构必须执行。
　　第六章 附 则
　　第三十三条 气象行政复议机构受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。气象行政复议活动所需经费，应当按照《中华人民共和国行政复议法》第三十九条的规定，列入本机关的行政经费中，由本级财政予以保障。
　　第三十四条 计划单列市气象主管机构从事气象行政复议的权限，按照地（市）气象主管机构的权限执行。
　　第三十五条 气象行政复议机构审查复议案件，应当使用国务院法制工作办公室制作的，由国务院气象主管机构统一印制的行政复议法律文书。
　　第三十六条 本办法未作规定的事项，遵照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定执行。
　　第三十七条 本办法由国务院气象主管机构负责解释。
　　第三十八条 本办法自发布之日起施行。