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行政合同问题初探/肖婧

时间:2024-05-08 20:04:59 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9402
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行 政 合 同 问 题 初 探
——从行政诉讼的几个难点谈行政合同法律适用




作者:肖婧、艾阳


行 政 合 同 问 题 初 探
——从行政诉讼的几个难点谈行政合同法律适用

行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段。它引进了公民参与国家行政的新途径,通过行政合同,普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是负担义务直接参与实施行政职能特别是经济职能;行政合同的广泛使用,将会减低行政机关对个人进行单方命令的行政安排,以协商的方式提出要求和义务,便于公民理解,容易造成接受和赞同,从而减少因双方利益和目的的差异而带来的对立性,有利于化解矛盾,创造和谐社会。
行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。
行政合同它是公法和私法相互渗透,公法精神和契约自由的结合,它既不同于一般的具体行政行为,更不同于民事合同,在性质上、法律适用上、调整原则上出现与民事合同、一般具体行政行为不同的特征,它同时具备行政性和合同性的两大特点。
区别于民事合同,行政合同的行政性体现在以下几个方面:
首先,从签约主体上看,一方当事人必定是国家行政主体。
其次,签订行政合同以行使行政职权、履行行政职责为目的。
第三,行政合同的内容是行政管理的公共事务,具有公益性。如前所述,行政主体与相对人签订合同的目的是为了行使其行政职权,而此目的也是通过双方履行合同来实现。在行政合同中约定的内容,从本质上说是属于行政主体管理社会事务的范畴,从其内容上看,仍不能摆脱公法的性质。
第四,行政合同中,行政主体一方拥有行政优益权。一般而言,民事合同的双方当事人的法律地位是平等的而权利义务关系是对等的,双方之间没有隶属关系。而在行政合同中,由于行政合同是以实现行政管理为目的而订立的,故行政主体在行政合同中不仅是合同的一方当事人,还具有行政管理者的身份。作为管理者,行政主体拥有行政优益权,例如行政机关享有监督合同履行的权力,对履行过程中相对人违反合同的行为进行纠正;在一定条件下,对相对人的严重违反合同的行为还可以依据法律赋予的权利对相对人行使制裁权。
区分一般的具体行政行为,行政合同的合同性体现在:
首先,行政合同是一个双方行为,它是双方当事人意思表示一致的协议。这是行政合同区别于其他行政行为的最明显的特征。一般的行政行为只需行政主体一方做出决定就可形成,而行政合同则不然,它具有一般合同的基本属性,即合同必须由双方当事人达成合意方可成立。
其次,行政合同需要双方协商,并达成一致。行政相对人一方对于合同是否订立、合同内容拥有一定的选择权。这也是契约自由原则在行政合同中的体现。
第三,它是一种非强制性的行政行为,即行政合同的内容具有可妥协性。不同于一般的行政行为,以国家的强制执行力为直接后盾。行政合同虽然要求行政主体和行政相对人都要按约定,履行合同的权利义务。由于行政合同是双方协商一致订立的,所以行政主体可以根据具体情况对行政相对一方做出一些让步。
行政合同案件的出现,是行政方式变化带来的必然后果。但是行政合同的双重属性却在法律适用上制造了相当大的麻烦,一方面,由于行政合同不同于私法合同,故不能完全适用民事诉讼规则;另一方面,行政合同亦不同于单方强制性为特质的行政命令行政行为,故也不能完全适用行政诉讼规则。
由于法律制定的滞后性,我国目前没有对行政合同进行专门规定的行政法律法规。从我国目前对行政合同案件的审理现状来看,笔者以为存在以下难点:1、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同能否纳入行政诉讼不明确;2、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同之诉能否适用《中华人民共和国合同法》的规定不明确。3、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同中作为行政机关一方的当事人,其依法行政如何保护,即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。4、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同之诉能否进行调解不明确5、面对法律对行政合同规定的缺失,被诉合同的性质确定,即行政合同与民事合同的区分标准不明确。
(一) 行政合同能否纳入行政诉讼受案范畴
1、行政合同纳入行政诉讼受案范围的理论基础
行政合同从特征上来说,具有双重属性,但从根本属性上来说,它并不是一个纯粹的民事行为,而是公法契约的一种,是一种非强制性的公法行为,以非强制性的自愿接受、自觉履行为原则。
这是因为,在行政合同的双重属性中,笔者以为,行政性是第一性,而合同性则是第二性。“行政合同其实质就是受行政权监督的契约关系”。
(1)、虽然行政合同具有合同性,但“行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律,不得与法律相抵触”,这是行政行为合法性的要求。而行政合同产生的基础在于公法,特别是行政法律法规的设定,所以行政合同设定的是公法意义的上权利义务。
(2)、行政合同中行政相对人一方的私法权利受到行政机关公法权利的限制,外在表现为,行政机关一方拥有行政优益权。行政机关在行政合同上不可能享有一般合同法意义上的契约自由。例如,在缔结合同方面,行政机关受行政合同适用范围的限制,哪些行政事务可以采用行政行为方式处理,哪些事项可以采用合同方式进行,并不能由缔约的行政机关自主决定。
由于行政合同仅能约束合同双方当事人,所以行政合同本身为一具体行政行为。依据行政诉讼法相关司法解释,行政合同案属于行政诉讼受案范围。
2、行政合同纳入行政诉讼的现实需要
将行政合同纳入行政诉讼,这一方面可以监督行政机关依法履行职责,防止行政机关以订立合同的方式规避法律;另一方面可以加强对行政机关的强权进行监控,防止行政机关利用强权或滥用职权,侵害另一方当事人的合法权益。 这两点是民事诉讼所无法完成的。
3、相关案例的判决
1999年,龙岩市武平县熊某等16名委培生向法院诉请判令该县教育局履行委托代培合约案,法院最终判定该案所涉“委培代培合约”为行政合同,并受理了该案进行审理。
(二)、行政合同案件审理过程中,能否适用合同法的原则?
1、行政合同案适用合同法原则的法理分析
行政合同的双重属性决定了它的调整原则也是双重的,依法行政原则是行政机关所有公法行为的最高原则,对于行政合同中的行政当事人来说也不例外;契约自由是合同法的基本原则,行政合同也应遵从这一原则。即,行政合同同时需要遵从依法行政和契约自由两大原则。
正如行政合同其行政性为第一性一样,“在依法行政理念和符合行政目的性原则的支配下,契约自由在行政契约中的适用空间要受到一定的限制”,依法行政原则对契约自由原则的限制就体现在行政机关所拥有的行政优益权上。例,如果合同所规定的合同义务与行政机关正在或将要执行的公共管理义务发生矛盾,公共管理机关在履行契约义务时有合法的特权,例如可以不履行契约义务,可以单方面变更或者终止契约等。
2、行政合同案适用合同法原则审理的现实需要
契约自由原则,体现在行政合同上,表现为行政相对人一方拥有签约的选择权,行政机关不得加以强迫或干涉;行政相对人一方对行政合同内容具有一定的决定权。那么,如何认定行政机关的行为是否侵犯行政相对人的签约自由权和内容决定权呢?在没有相关行政合同法规定的情况下,适用《中华人民共和国合同法》的相关原则成为法院行政审判的必要选择。
具体审查时,首先依据法律、法规和参照规章及其他规范性文件对行政合同的合法性进行审查,在合同合法的前提下以合同的约定作为审查双方行为的补充依据,这样既防止“贩卖高权”之行为的发生,保证“契约不能限制行政主体法定的自由裁量权”原则的实现,同时保护合同相对人的利益。从而起到行政诉讼法的“解决权利纠纷,监督和维护国家行政职权依法行使”的作用。
(三)、面对法律对行政合同规定的缺失,行政合同中作为行政机关一方的当事人,其依法行政如何保护,即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。
1、赋予行政机关诉权的法理分析
行政机关在合同中具有行政主体与合同当事人的双重身份,且行政合同不同一般具体行政行为,具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看,行政机关理应拥有诉权。
而现行行政诉讼法,没有规定行政主体一方可以提起诉讼程序,而是从保障相对人权益出发,出于平衡权力的目的,设定了单向性结构,即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中,除了出于公共利益必需以外的契约履行中的问题,行政机关不能以自己的单方意志强加于相对一方。 这就要求突破现行诉讼框架,赋予行政机关相应的诉权。

盐城市人民政府办公室关于印发盐城市澄清虚假信息或不完整信息工作办法(试行)的通知

江苏省盐城市人民政府办公室


盐城市人民政府办公室关于印发盐城市澄清虚假信息或不完整信息工作办法(试行)的通知

盐政办发〔2011〕8号


各县(市、区)人民政府,市开发区管委会,市各委、办、局,市各直属单位:
  《盐城市澄清虚假信息或不完整信息工作办法(试行)》已经市人民政府同意,现印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。


                                   盐城市人民政府办公室
                                   二〇一一年一月二十五日


            盐城市澄清虚假或不完整信息工作办法(试行)

  第一条为规范行政机关澄清虚假或不完整信息工作,防止和消除虚假或不完整信息对社会造成不良影响,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《江苏省政府信息公开暂行办法》等有关法规和规定,结合我市实际,制定本办法。
  第二条本办法适用于本市各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的机构和组织(以下简称单位),从事澄清虚假或不完整信息的活动。
  第三条本办法所称虚假或不完整信息,是指社会上传播和散布的,与单位职责相关,与事实不相符、信息内容不准确,影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的信息。
  第四条澄清虚假或不完整信息应遵循发现及时、处置迅速、控制得当的原则,按照“涉及谁、谁澄清”的责任要求,各单位依据各自行政职能承担相关虚假或不完整信息澄清职责。
  第五条虚假或者不完整信息澄清工作坚持市、县分级负责制,实行政府统一领导。
  市人民政府办公室负责对全市澄清虚假或不完整信息工作的指导、督促、检查,承担市政府澄清虚假或不完整信息工作的具体事务;县(市、区)人民政府办公室负责对本行政区域内澄清虚假或不完整信息工作的指导、督促、检查,承担本级政府澄清虚假或不完整信息工作的具体事务。
  各级公安、广电、通信以及新闻、互联网管理等单位按照职责分工,强化对所管辖信息渠道的监督管理,积极配合做好虚假或不完整信息澄清工作。
  第六条各级行政机关和公共企事业单位,依据履行的职责承担相关澄清虚假或不完整信息的义务。
虚假或不完整信息澄清工作涉及两个或两个以上行政机关和公共企事业单位的,由主责单位负责牵头组织。
  第七条建立虚假或不完整信息发现和监控机制。各单位应建立日常的虚假或不完整信息监管机制,发现互联网、广播、电视、报刊、手机短信等渠道发布的涉及本单位的虚假或不完整信息时,应积极采取措施主动应对,及时澄清。应结合工作实际,畅通公众反映渠道,建立开放的信息报告平台,及时接受公众对虚假或不完整信息的情况反映。对已发现的虚假或不完整信息应密切监控并做好前期处置工作,必要时,应主动联系公安、广电、通信以及新闻、互联网管理等单位依法采取措施控制虚假或不完整信息继续传播。
  第八条建立虚假或不完整信息评估机制。各单位发现或收到疑似虚假或不完整信息后,应当对信息的真实性和完整性、危害程度,需要采取何种方式澄清等内容进行评估。
  第九条建立虚假或不完整信息处置机制。应制定澄清工作预案,确定澄清内容、渠道、方式,对涉及本单位职责范围、需要本单位澄清的,按照准确信息通过互联网、广播、电视、报刊、手机短信、新闻发布会等方式和渠道,及时发布准确的政府信息;不属于本单位澄清范围的,及时移送有关单位;难以确认的,及时报上级主管单位确认。
  第十条建立健全与公众信息沟通机制。各单位针对公众切身利益、社会关注度高的重大问题,应加大公开力度,及时、规范、准确地公开政府信息,消除虚假或不完整信息传播的可能和空间。
  第十一条澄清虚假或不完整信息,需要审核、批准的,应当按下列程序进行。
  以市人民政府名义澄清的,须经市人民政府批准。
  以市级单位名义澄清的,须经该单位主要负责同志批准;涉及其他单位职责或工作内容的,须事先征得相关单位同意;涉及重要事项或敏感问题的,须经市人民政府批准。
  以县(市、区)人民政府名义澄清的,须经县(市、区)人民政府主要负责同志批准;涉及市级单位职责和工作内容的,须事先征得相关单位同意;涉及重要事项或敏感问题的,须经上一级人民政府批准。
  第十二条澄清虚假或不完整信息应通过本级政府或本单位门户网站对外发布,也可以根据需要通过广播、电视、报刊、手机短信等其他方式和渠道发布,必要时经批准可以召开新闻发布会发布。
  广播、电视、报刊、网站等媒体要把握正确舆论导向,及时刊登公布有关澄清内容,不得传播、炒作虚假或不完整信息。
  第十三条突发公共事件信息发布管理按照《中华人民共和国突发事件应对法》、《江苏省突发公共事件总体应急预案》、《盐城市突发公共事件总体应急预案》等有关规定执行;涉及国家和省、市另有明确规定和要求的信息发布,按相关规定和要求执行。
  第十四条已发现虚假或不完整信息但未及时履行澄清、协助澄清职责并且对社会稳定、社会管理秩序造成重大不良影响的单位和个人,依据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》、《江苏省政府信息公开工作过错责任追究办法(试行)》、《盐城市政府信息公开工作过错责任追究办法(试行)》等有关规定追究责任。
  第十五条传播、散布虚假或不完整信息,危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的,依法予以处理。涉嫌犯罪的,移送司法部门依法追究刑事责任。
  第十六条各县(市、区)可依据本办法,制定实施细则。
  第十七条教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、通信、邮政等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位澄清虚假或不完整信息工作,参照本办法执行。
  第十八条本办法自2011年3月1日起施行。本办法施行过程中遇到的问题,由市人民政府办公室政府信息公开工作机构负责解释。

北京市民办高等教育机构招生简章和广告备案管理办法(试行)

北京市教育委员会


北京市民办高等教育机构招生简章和广告备案管理办法(试行)

【文号】京教高[2007]2号
【颁布单位】北京市教育委员会
【颁布日期】2007-04-05
【生效日期】2007-05-08
【法律层级】规范性文件



  第一条 为促进首都民办教育事业健康发展,规范民办高等教育机构招生活动,维护广大受教育者的合法权益,根据《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(国办发〔2006〕101号)、《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》、《民办高等学校办学管理若干规定》(中华人民共和国教育部令第25号)等有关法律法规,结合我市实际情况,制定本办法。

  第二条 凡经北京市教育委员会批准设立的民办高等教育机构,发布招生简章和广告,均须按照本办法对招生简章和广告进行备案。

  本办法所指民办高等教育机构是指经北京市教育委员会批准设立的民办普通高校、独立学院、民办非学历高等教育机构。

  本办法所称的招生简章和广告包括在本市或外省(自治区、直辖市),通过报纸、广播、电视、互联网、户外广告、未经出版的印刷品及影像资料等媒介,以刊登、播放、张贴、散发、邮寄等方式发布的招生简章、广告、入学通知等各种形式的招生、办学、宣传信息。

  第三条 北京市教育委员会为北京市民办高等教育机构招生简章和广告备案管理机关,负责招生简章和广告的备案管理工作。具体工作由高等教育处组织实施。

  第四条 民办高等教育机构应于发布招生简章和广告前到备案管理部门提交备案材料,经备案后方可发布。

  第五条 备案管理部门对符合规定的招生简章和广告,在学校提交的《北京市民办高等高等教育机构招生简章和广告备案表》上签署同意备案的意见,设置备案文号,加盖备案公章,并交付学校。

  第六条 民办高等教育机构招生简章和广告备案在核准的期限内有效,逾期须重新办理备案手续。

  第七条 民办高等教育机构发布的招生简章和广告必须与备案内容一致。在不同媒体发布同一内容的招生简章和广告,在备案有效期内不需重复办理备案手续。

  第八条 民办高等教育机构应在招生简章和广告发布后十五日内,将所发布的广告样刊送备案管理部门留存、备查。

  第九条 备案管理部门为民办高等教育机构办理招生简章和广告备案手续不得收取任何费用。

  第十条 民办高等教育机构在申请招生简章和广告备案时,应当交验如下材料:

  (一)有效的《中华人民共和国民办学校办学许可证(副本)》、《民办非企业单位法人登记证书(副本)》或其他同等效力的法人证书原件及复印件(原件当场审验后带回)。

  (二)《北京市民办高等教育机构招生简章和广告备案表》。

  (三)能证明广告内容真实性的有效证明材料。

  (四)申请备案的招生简章和广告内容涉及中外合作办学项目的,需同时出示有关部门关于该合作办学项目的批准文件和复印件(原件当场审验后带回)。

  (五)备案管理部门要求的其他材料。

  第十一条 民办高等教育机构招生简章和广告内容必须真实、准确、规范、合法。招生简章必须包括以下内容:

  (一)学校名称、办学许可证号、广告备案文号和查证网址,办学许可证核定的办学地点。

  (二)办学性质,注明民办。

  (三)学校类型,注明普通本科高校、普通高等职业学校、“独立学院”、非学历高等教育机构。

  (四)招生类别(学习形式),注明全日制、业余、函授(或远程教育)。

  (五)学历层次,注明普通本科、普通高职、自考助学本科、自考助学专科、培训等。

  (六)学习时限。

  (七)收费项目、标准及退费办法。

  (八)招生人数。

  (九)证书类别和颁发办法,证书类别注明毕业证书、结业证书、学业证书、职业资格证书等。

  (十)招生简章和广告涉及到教学设备、生活设施、图书数量等基本条件数据时应与实际情况相符,正在建设或规划中的项目必须注明;涉及师资情况时必须注明专、兼职,区分教学人员和非教学人员。

  第十二条 招生宣传不得有法律、法规、规章禁止的内容。

  第十三条 备案管理部门将定期对民办高等教育机构发布的招生简章和广告进行检查,对未经备案以及虚假的招生简章和广告根据情节轻重,依法进行处理。构成犯罪的,移交有关部门依法追究刑事责任。

  第十四条 本办法由北京市教育委员会负责解释。

  第十五条 本办法自2007年5月8日起施行。