关于收容审查、行政程序及法治原则的思考
马怀德
一、案情
1996年5月28日,湖南湘潭市岳塘区发售社会福利彩票,北京市民李群、李扬、陈利等六人得知后,携带共同筹集的20万元现金来到岳塘区购买彩票。同年5月29日、30日、31日,李群等人先后购得奖品为桑塔纳轿车的中奖彩票四张,奖品为奥拓轿车的彩票两张。李群等人决定将中奖彩票通过湘潭市的朋友唐俊杰代为领取并在当地低价转让。陈利未取得其他五人同意,以个人名义将其中一张奖品为奥拓轿车的彩票赠送给唐,以表酬谢。
5月31日中午,在彩票民售现场,有人举报工作人员出售废票,岳塘分局民警通过举报人找到出售废票的工作人员董明利,董称这些废票是5月30日有三个外地青年人存放在她处的。经董相认,岳塘分局先后抓获了李群等六人,并在未出示刑事侦查手续的情况下,扣押了他们转让轿车所得及购买彩票的余款共计52.54万多元人民币,但未向李群等人出具扣押清单。同时,该发局还扣押了唐俊杰所持的奥拓轿车中奖彩票。
同年6月1日,岳塘分局将李群等六人作为特大诈骗案件嫌疑人立案侦查,6月2日岳塘分局宣布对李群等实施收容审查。李群等人在收审通知书签了字,但收审通知并未送达给李群等人。同年7月25日,岳塘分局对李群等取保候审,随即解除了收审。但以所扣现金为可疑财物、中奖彩票为唐俊杰所有为由,拒不发还其六人共有现金及彩票。
李群等不服岳塘分局对其采取的收容审查、扣押财物的强制措施。于1996年10月22日向北京市海淀区人民法院提起诉讼,请求法院撤销被告作出的收容审查决定,判令被告返还财物、赔偿损失,赔礼道歉。
海淀区法院受理后,依法组成合议庭,于1997年12月24日进行了公开审理。
海淀区法院经审查后认为,原告李群等人携巨款异地购买彩票,并以低价转让中奖彩票的行为,目前并无法律明文规定禁止,也不能证实1996年5月31日出现的废票系李群等人所为。被告对原告李群进行收审,证据不足,适用法律有误。被告认定李群等人的财物可疑,缺少事实和法律依据,且实施扣押时违反了法定程序,此扣押行为违法。唐俊杰所持的奥拓汽车中奖彩票系李群等六人共同购买,陈利一人表示赠送给唐,此赠予行为无效,彩票仍系李群等六人所有。
据此,海淀区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的有关条款,撤销了被告向原告发出的收容审通知书,判令被告岳塘分局返还李群等人的所有财物,赔偿因违法收容审查给原告造成的经济损失1141.56元,并向原告赔礼道歉。
被告岳塘分局不服此一审判决,于1997年7月15日向北京市第一中级人民法院提出上诉。
二审法院经审理于1997年11月9日作出(1997)一中行终字第110号行政判决书,二审法院认为,国务院《关于强制劳动和收容审查统一于劳动教养的通知》明确规定了公安机关采取收容审查强制措施的对象必须是具有轻微违法犯罪行为,且系身份不明或有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的人。岳塘分局认为李群等人寄放废彩票,构成轻微违法犯罪行为,具备被收容审查的条件证据不足,因此该局作出对李群等人进行收容审查的决定,缺乏事实及法律依据,故依法应予撤销。岳塘分局应赔偿因违法收容审查给李群等人造成的经济损失,向李群等人赔礼道歉。岳塘分局上诉提出其收容审查李群等人合法有据,李群等人对该起诉已超过法定时效等理由,缺乏事实依据,本院不予采纳。原审判认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,本院应予维持。但原审诉讼费收取有误,本院予应调整。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第62第1项,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
一审案件受理费135.70元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担(自本判决送达之次日起7日内交纳);二审案件受理费135.70元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担(已交纳)。
本判决为终审判决。
二、案例分析研究
我认为双方当事人争议的焦点集中于以下几个方面:
(一)被告的收审措施是否合法
判断某项行政行为是否合法首先要看它是否有充足的事实根据和法律依据。被告认为原告有"出售废票和扰乱公共秩序的轻微违法犯罪行为","连续摸中大奖有诈骗泄密嫌疑"。所以要采取收审措施。这些说法显然值得商榷。
1.被告提供的证据无法证明原告有轻微违法犯罪行为,因而丧失了收容审查措施的事实根据。被告当时唯一的根据就是已知李群等人三天之内连续摸中六项大奖。作为行政执法部门,被告应当清楚,每做一项具体行政行为,都应当有充足的事实根据和法律依据。如果仅凭怀疑、猜测和推断办案,就难免出现冤案、错案。本案被告收审李群等六人长达两个月的时间里,也未找到任何确凿的证据证明摸中大奖有何违法之处,这恰好证明了被告的行为从始至终都缺乏事实根据。
2.买彩票中奖是否构成诈骗嫌疑?
被告认为李群等人连续摸中大奖,有泄密和诈骗嫌疑,所以要采取收审和扣押财物措施。那么,究竟买彩票中大奖是否属诈骗行为呢?众所周知,社会福利彩票是国家对社会公开发行的用以募捐的活动,既然是对公众发行的彩票,每个人都有权利购买,更有权中奖后获得奖品。李群等人所得的奖品既非偷来的,更非骗来的,而是花钱买来的,并无任何过错!被告仅凭这一点就怀疑李群等人有诈骗嫌疑,进而采取非法收审措施,显然是没有法律根据的。被告将法律并未禁止的行为视作诈骗显属不当。
从上述两方面看,原告花钱买彩票中奖的行为,既不是轻微违法犯罪行为,更不是诈骗行为,而是法律并未禁止甚至提倡的合法行为。被告以此为由对原告采取收审措施既无事实依据,也无法律依据,因而是一项违法侵权行为。
(二)原告起诉是否超过诉讼时效
被告支坚持认为原告起诉超过了诉讼时效。判断原告起诉是否超过时效,首先要弄清行政诉讼法及相关司法解释对时效是如何规定的。行政诉讼法第39条规定了三个月的诉讼时效,《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)第35条明确规定:"行政机关关作出具体行政行为时,未告知当事人的诉权或者起诉期限,致使当事人逾期向人民法院起诉的,其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算,但逾期的期间最长不得超过一年",也就是说,如果被告告知了诉权诉期,那末原告只有三个月的起诉期限,如果被告未告知诉权诉期,起诉的期限就是一年零三个月,本案被告是否告知诉权诉期就成为本案的焦点。从原告起诉时所依据的被告发给原告家属的收容审查通知看,上面没有任何关于诉权诉期的规定。被告争辩说收审决定书上有原告的签字,所以等于被告已将诉权和诉期告知原告。在原告坚持下,被告向法院提供了有原告签字的"收审决定书",该决定书铅印内容中并无诉权诉期的规定,而在决定书的下端用紫色印油加盖了一行所谓"诉权诉期"的内容,这一行字究竟是收审之前加盖的还是收审后补盖的呢?被告并没有提供充足的证据证明不是事后加盖的,按照行政诉讼法第32条和最高人民法院司法解释第29条的规定,被告未能提供充分的证据证明这一点,所以被告提出的原告超过起诉时效的主张是完全不成立的。退一步讲,即使不考虑这一点,仅从被告送给原告家属的通知内容看,也十分清楚地证明被告作出收审决定时,根本没有告知原告诉权和诉期。
(三)被告扣押财物的行为是行政行为还是刑事侦查行为
被告认为,在办理李群等六人利用摸奖券之机泄密作弊骗取大额奖品的诈骗案中,被告是根据案情变化而逐步采取措施的。开始时,在紧急情况下对李群等人人身和物品进行搜查,扣押了部分财物,后来转入刑事侦查,故先期的扣押物品行为为刑事侦查行为。这一说法没有法律依据。
原告花钱买彩票,并无违法之处,中奖后低价转让彩票,也无不妥,无论是用来买彩票的钱,还是中奖后所得财物,都属于公民合法财产,被告收审原告后,在没有履行任何手续的情况下,随意扣押原告合法财物,显然是滥用职权违反法定程序的行政行为,构成违法行政强制措施。特别是被告羁押原告近60天后才予以释放,拒不退还非法扣押的财物,其违法动机十分明显。所以,被告以刑事侦查为由继续扣押原告合法财产的行为没有任何根据。
综上,原告起诉条件合法充分,被告岳塘分局扣押财产、收容审查的行政行为属于行政诉讼受案范围,法院受理此案是正确的。被告行政行为证据不足,程序违法,适用法律不当,法院撤销被告作出的扣押财产、收容审查行为,判令被告赔偿损失、赔礼道歉的判决也是正确的。
三、几点结论
这起案件可以说是对法治原则的又一次具体诠译,如何正确理解行政法治原则成为每个执法者面临的重要课题。行政法治原则的真正含义是:对行政机关而言,凡是法律未授权的,均不得为之;对于作为相对人的公民法人而言,凡是法律未禁止的,均可以为之。这并不是一个简单的权力范围与界限问题,而是我们立法、执法,乃至司法活动的价值取向问题。如果我们的执法者固守有罪推定的传统信条,以权力者自居任意解释法条,看不到自己的权力界限,那么我们的法治理想能否真正实现就要打上问号了!我认为就具体案件而言,有以下几点需作进一步说明:
1.公安局乱扣财物、滥用收审措施亟待整治
财政部关于印发《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》的通知
财政部
财政部关于印发《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》的通知
(2001年7月27日 财库[2001]54号发布)
根据《财政国库管理制度改革试点方案》(财库[2001]24号)和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》(财库[2001]53号)的有关规定,在不改变预算单位会计主体、财务管理和会计核算职责的前提下,为保证财政国库管理制度改革的顺利实施,财政部制定了《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》,现印发给你们,请遵照执行。执行中的情况和问题,请及时向财政部反馈。
附件:财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法
根据《财政国库管理制度改革试点方案》(以下简称《方案》)和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》(以下简称《办法》)的有关规定,制定本办法。
一、财政总预算会计
(一)财政总预算会计对通过财政国库支付执行机构直接支付的资金,根据财政国库支付执行机构每日报来的按部门分“类”、“款”、“项”汇总的《预算支出结算清单》,与中国人民银行划款凭证核对无误后,列报预算支出,会计分录为:
借:一般预算支出、基金预算支出
贷:国库存款
(二)财政总预算会计将各代理银行汇总的预算单位零余额账户授权支付数和小额现金账户支取数,与中国人民银行汇总划款凭证及财政国库支付执行机构按部门分“类”、“款”、“项”汇总的《预算支出结算清单》核对无误后,列报预算支出,会计分录为:
借:一般预算支出、基金预算支出
贷:国库存款
二、财政国库支付执行机构会计
(一)财政国库支付执行机构会计是财政总预算会计的延伸,其会计核算按《财政总预算会计制度》执行。根据财政国库支付执行机构核算的特点,需要在《财政总预算会计制度》资产类和负债类分别增设“财政零余额账户存款(编号103)”、“已结报支出(编号213)”会计总账科目,并设立预算支出明细表。预算支出明细账应当按一般预算支出、基金预算支出的“类”、“款”、“项”及预算单位记载(基本建设支出、科技三项费用、专项类支出要记录到项目)。
“财政零余额账户存款”科目用于核算财政国库支付执行机构在银行办理财政直接支付的业务。本科目贷方,登记财政国库支付执行机构当天发生直接支付资金数;本科目借方,登记当天国库单一账户存款划入冲销数;本科目当日资金结算后,余额为零。
“已结报支出”科目用于核算财政国库资金已结清的支出数额,当天业务结束后,本科目余额应等于一般预算支出与基金预算支出之和。年终结账时,作相反分录,借记本科目,贷记“一般预算支出”、“基金预算支出”科目。
(二)财政国库支付执行机构为预算单位直接支付款项时,根据银行支付凭证回执联,按部门分“类”、“款”、“项”列报预算支出,会计分录为:
借:一般预算支出、基金预算支出--财政直接支付
贷:财政零余额账户存款
(三)财政国库支付执行机构每日将按部门分“类”、“款”、“项”汇总的《预算支出结算清单》与中国人民银行国库划款凭证核对无误后,将总预算会计结算资金,会计分录为:
借:财政零余额账户存款
贷:已结报支出--财政直接支付
(四)财政国库支付执行机构对于授权支付的款项,根据代理银行报来的《财政支出日(旬、月)报表》,与中国人民银行国库划款凭证核对无误后,列报支出,并登记预算单位支出明细账,会计分录为:
借:一般预算支出、基金预算支出??单位零余额账户额度
一般预算支出、基金预算支出??小额现金额度
贷:已结报支出-财政授权支出
(五)年终,财政国库支付执行机构将预算支出与有关方面核对一致后转账时,会计分录为:
借:已结报支出
贷:一般预算支出、基金预算支出
(六)财政国库支付执行机构对财政部批准下达各预算单位零余额账户和小额现金账户的用款额度,不作正式会计分录,但需要备查登记。
三、行政、事业单位会计
(一)对财政直接支付的支出,预算单位根据财政国库支付执行机构委托代理银行转来的《财政直接支付入账通知书》及原始凭证(“工资”支出凭代发工资银行盖章转回的工资发放明细表)入账,会计分录为:
事业单位:
借:事业支出、材料等
贷:财政补助收入??财政直接支付
如果财政直接支出部分的支出构成新增固定资产的,应同时借记“固定资产”科目,贷记“固定基金”科目。
行政单位:
借:经费支出、库存材料等
贷:拨入经费??财政直接支付
如果财政直接支出部分的支出构成新增固定资产的,应同时登记固定资产账,会计分录为:
借:固定资产
贷:固定基金
(二)对财政授权支付,预算单位根据代理银行盖章的《授权支付到账通知书》与分月用款计划核对后记账,并在资产类增设“零余额账户用款额度”会计总账科目(事业单位编号103,行政单位编号107)进行核算,会计分录为:
事业单位:
借:零余额账户用款额度
贷:财政补助收入??财政授权支付
行政单位:
借:零余额账户用款额度
贷:拨入经费??财政授权支付
(三)预算单位从零余额账户支取使用时,会计分录为:
事业单位:
借:事业支出、材料等
贷:零余额账户用款额度
行政单位:
借:经费支出、库存材料等
贷:零余额账户用款额度
(四)对财政部下达的小额现金账户用款额度,预算单位根据代理银行盖章的《授权支付到账通知书》,与分月用款计划核对后记账,并在资产类增设“小额现金额度”会计总账科目(事业单位编号104,行政单位编号108)进行核算,会计分录为:
事业单位:
借:小额现金额度
贷:财政补助收入??财政授权支付
行政单位:
借:小额现金额度
贷:拨入经费??财政授权支付
(五)预算单位从小额现金账户提取现金和支付时,会计分录为:
事业单位:
借:现金
贷:小额现金额度
借:事业支出、材料等
贷:现金
行政单位:
借:现金
贷:小额现金额度
借:经费支出、库存材料等
贷:现金
(六)资产类“银行存款”科目,核算内容改变为预算单位的自筹资金收入、以前年度结余和各项往来款项等。
(七)年终决算仍由各预算单位负责编制、并逐级汇总、由主管部门上报财政部。
实行财政直接支付和财政授权支付后,主管部门和上级单位在汇总资产负债表时,将所属预算单位的数字相加,不用将上级的“拨出经费”与下级的“拨入经费”相抵冲的处理。
四、建设单位会计
(一)对财政直接支付的支出,建设单位根据财政国库支付执行机构委托代理银行转来的《财政直接支付入账通知书》及原始凭证入账,会计分录为:
借:器材采购、建筑安装工程投资、待摊投资等
贷:基建拨款-本年基建基金拨款等--财政直接支付
(二)对财政授权支付由财政下达零余额账户的用款额度,建设单位应予记账,并在资金占用类增设“零余额账户用款额度(编号234)”会计总账科目进行核算,会计分录为:
借:零余额账户用款额度
贷:基建拨款??本年基建基金拨款等??财政授权支付
(三)建设单位从零余额账户支用时,会计分录为:
借:器材采购、建筑安装工程投资、待摊投资等
贷:零余额账户用款额度
(四)对财政下达的小额现金额度,在资产占用类增设“小额现金额度(编号235)”会计总账科目进行核算。小额现金账户收到财政下达额度时,会计分录为:
借:小额现金额度
贷:基建拨款??本年基建基金拨款??财政授权支付
(五)建设单位从小额现金账户提取现金和支用时,会计分录为:
借:现金
贷:小额现金额度
借:待摊投资等
贷:现金
五、对账
财政部国库管理机构、财政国库支付执行机构、预算单位、代理银行都应建立全面的对账制度,在认真处理各项账务的基础上,加强对账工作,定期、及时地与有关部门和单位核对账务。
(一)财政部国库管理机构在处理完当月账务后,分别与中国人民银行国库部门和财政国库支付执行机构核对账务。
1.与中国人民银行国库管理部门核对月末存款余额,对账单由中国人民银行国库部门提供,对账内容为“国库单一-账户”结存数、支出数。
2.与财政国库支付执行机构核对预算支出按部门分“类”、“款”、“项”的支出数。
(二)财政国库支付执行机构在处理完当月账务后,分别与财政国库管理机构、代理银行和一级预算单位核对账务。
1.与财政国库管理机构对按部门分“类”、“款”、“项”的支出数,对账单由财政国库支付执行机构提供,内容主要包括分“类”、“款”、“项”的财政支出的当月发生数和当年累计发生数。
2.与代理银行对账,对账内容为代理银行提供的“财政零余额账户”当月分“类”、“款”、“项”的支出数和预算单位的财政直接支付数;同时与各代理银行核对各预算单位“财政授权支付额度”、“财政授权支付额度支用数”和“财政授权支付额度结余数”,对账内容为代理银行提供的各预算单“零余额账户”和“小额现金额度”两账户银行分“类”、“款”、“项”的相关数据。
3.与一级预算单位对账,对账内容为该一级预算单位及所属各级预算单位汇总的分“类”、“款”、“项”的预算支出总数,其中包括财政直接支付数、财政授权支付(零余额账户和小额现金额度)的额度数、支用数、余额数,对账单由财政国库支付执行机构提供。
4.每月15日前,一级预算单位汇总其所属各级预算单位上月小额现金账户分类、款、项实际支出数,报财政部国库支付执行机构。
(三)预算单位在处理完当月账务后,应就“单位零余额账户”和“小额现金额度”与代理银行核对财政授权支付的额度、支出数、额度结余数,对账单由代理银行提供。经双方签证后的对账单由预算单位随同月份会计报表逐级上报。每日终了,预算单位应计算当日现金收入合计数、现金支出合计数和结余数,并将结余数与实际库存数核对,做到账款相符,编制“库存现金日报表”。
(四)年终,财政部和预算单位设置10天的整理期,用于处理未达账项等事宜。在整理期结束后,财政国库管理机构、财政国库支付执行机构、预算单位之间、上下级预算单位之间的各有关账务处理完全一致,不应再有未达账项。
六、本《办法》适用于财政国库管理制度改革中,支付管理改变和资金流转变化引起的会计核算改变的核算内容,支付管理和资金流转未改变的,仍按现行《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《国有建设单位会计制度》执行。预算单位结余郊外的会计处理另有规定。预算外资金的会计核算,仍按现行办法执行。
七、附件
1.财政直接支付入账通知书(略)
2.预算支出结算清单(略)